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| 如果沒有了整個U形線內的主權，太平島的法理來源何在？
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中評社╱題：蔡英文的南海政策及其影響 作者：張華 （北京），中國社科院台灣研究所科研室副主任、博士
民進黨作為島內的重要政治力量，在台灣的南海政策形成和發展過程中扮演了重要角色。隨著民進黨在2016台灣“大選”中勝選的可能性增大，仔細回顧、檢視並評估民進黨的南海政策，對大陸全面認識蔡英文，並為兩岸關係和南海問題的發展預做準備，具有重要意義。
民進黨的南海政策主張
民進黨雖然成立只有不到30年的時間，但因其角色地位以及領導人的不同，其南海政策也存在一個變化過程。
（一）執政前的南海政策主張
民進黨的專長是島內政治，但這並不代表民進黨不關心涉外事務。相反，對於能夠彰顯台灣“獨立性”和島內民眾支持的事務，民進黨也積極提出自己的政策主張。
早在20世紀90年代中期，民進黨籍立法委員就持續關注南海問題，但是意見並不一致。民進黨務實派認為，台灣應該堅守對南海的主權。1993年，時任民進黨立委張俊雄就要求台灣當局在太平島建設機場，以因應南海變局。此後，民進黨籍立委，如葉菊蘭、姚嘉文、沈富雄等人，不斷就南海問題發表看法並提出了對策建議，包括在太平島興建機場、增派陸戰隊駐軍、設置南海危機小組、南海業務主管單位由內政部移至外交部，提升“南海小組”層級等等。但同時，也有部分“激進台獨”分子認為，南海諸群島屬於中華民國，且涉及到與周邊國家的主權爭議，台灣沒有必要承接此爭議，因此主張將南海問題交由國際社會解決。1993年4月24日，陳唐山提出將南海諸群島視為類似於南極的國際共有之群島的概念，召集有關國家透過適當的途徑簽訂合約。(1)
1999年5月，民進黨全代會通過的“行動綱領修正案”提出，與亞太周邊國家進行安全情報交流，共同促進公海航行自由、國際海路交通安全等事項，及促進南海成為國際共同使用的和平海域等。(2)
總而言之，民進黨的南海政策目標與國民黨基本相同，即維護台灣對南海的主權，加強南海的開發與管理、促進南海合作，以和平方式解決爭端等。(3)但同時，民進黨與國民黨的南海政策也有區別，核心是對U形線的看法。國民黨主張U形線內的所有水域，包括東沙群島、南沙群島、西沙群島和中沙群島，都擁有主權。但民進黨認為，對南海歷史性水域的主張不切實際，此水域概念模糊不清，且與國際法相違背，會造成無法與中國大陸的歷史分開、對台灣島嶼主權主張不利以及引起與東南亞國家糾紛等問題。因此在1998年立法院審議“領海及鄰接區法”草案時，民進黨立委堅持刪除“歷史性水域”的規定。(4)
（二）第一次執政期間的政策主張
2000年民進黨上台後，是從“海洋立國”的角度來思考南海政策。2000年12月21日，阿扁視察爭議較少的東沙群島，宣稱南海政策以“和平共享”為最高目標，實現其“海洋立國”目標，但並未得到東南亞國家的任何回應。2001年3月，民進黨當局推出了首部“海洋白皮書”。2002年11月，中國政府與南海主權爭議相關國家簽署《南海各方行為宣言》及達成“擱置爭議，共同開發”的共識。擔心被邊緣化的台灣當局，對南海問題的重視程度提升。2003年元旦，副總統呂秀蓮視察東沙時發表所謂“海洋立國”的“海洋戰略宣言”。2004年出台了“國家海洋政策綱領”，2006年和2007年先後發表“海洋政策白皮書”和“海洋教育政策白皮書”。
此外，阿扁當局也採取了部分強化南海主權的措施。其一，調整南海政策主管部門。2005年5月，阿扁當局將“南海政策小組”及相關業務由內政部改歸國家安全會議，層級有所提升。隨後，台灣國安會將南海、東海及西太平洋等相關“國家安全業務”合併交由國安會下設的“海域情勢會報”機制處理。其二，提出解決南海問題的思路。2008年2月，阿扁登上太平島後，提出“以環境保護取代主權爭議，以生態存續代替資源掠奪”的主張，並發表所謂的四點“南沙倡議”，包括：一是接受“南海各方行為宣言”所揭示的精神與原則，堅持以和平方式解決領土與管轄權的爭議；二是南海的開發應首重環境生態的保育，而非進行海洋資源的掠奪，呼籲相關各國應優先考慮對南海劃設成海洋生態保育區；三是定期開放並邀請國際生態、環境學者及團體至東沙環礁、太平島及中洲礁進行研究與考察；四是鼓勵民間成立“南海研究中心”的方式，定期舉辦國際研討會，經由二軌的接觸管道，緩和南海情勢。(5)其三，透過登島彰顯對南海擁有主權。2003年8月，時任內政部長余政憲赴太平島，參加島上衛星測量控制點工程破土典禮，成為首位登上太平島的“部長級”官員。(6)2008年2月，阿扁在國防部長李天羽等人的陪同下，飛赴太平島視察。其四，強化對太平島的管轄權。2005年，確立太平島的行政區劃，將其劃歸高雄市旗津區中興里。2006年，阿扁當局決定在太平島修建飛機跑道，並於2007年12月完工。2007年1月，阿扁當局宣佈在東沙島成立“東沙環礁國家公園”。
（三）蔡英文的南海政策主張
2008年以後，除了蘇貞昌短暫擔任了一段時期的黨主席外，民進黨基本是在蔡英文的領導之下，民進黨的內外政策因此烙上了明顯的蔡英文的烙印。目前，作為2016年台灣“大選”的候選人，蔡英文的政策主張更是具有相當的研究價值。
2011年7月，針對中國大陸與東南亞國家達成擬定“南海行為準則”共識，民進黨發言人陳其邁稱，民進黨在南海議題上主張“確保主權、和平穩定、多邊合作、永續發展”，應以“多邊架構”處理，依循2008年民進黨執政時所提的“南海倡議”精神，依據《聯合國憲章》及《聯合國海洋法公約》、《南海各方行為宣言》內容，以環境保護取代主權爭議，以生態持續代替資源掠奪，和平解決南海爭端。南海議題必須在“多邊架構”下方能有效溝通，離開多邊架構是危險的。儘管中國大陸方面亦一再透過各種管道釋出兩岸在南海問題上應共同合作的信息，但民進黨主張為了區域安全與“國家”利益，台灣不應離開“多邊架構”處理南海議題，不應附和“兩岸共同合作，一致對外”主張。此舉將形同背書中國主張的“雙邊架構”，不但無法有效解決南海爭端，更會使國際社會產生混淆，錯認台灣在南海議題上承認中國的“宗主權”，成為破壞南海區域和平穩定的麻煩製造者。(7)
2011年8月，民進黨總統參選人蔡英文公佈的“十年政綱”（國家安全、兩岸經貿篇）中稱，“民主進步黨主張，有關包括南海在內之周邊海域的紛爭與衝突，應由利益相關國家在多邊架構下，本‘擱置爭議、共同開發’之精神，在國際法下，共同就海洋資源開發、海洋污染防治、海上安全等海洋合作事宜，建立多邊協商機制，解決紛爭，共同維護海洋資源之永續利用，以及海域之和平與安全。”(8)同年9月13日，蔡英文在美國企業研究所演講時稱，至於南海議題，雖然對該區域的主權，台灣有自己的主張；但民進黨也支持應確保該區域的航行自由以及透過多邊架構與國際法來解決爭端。我們的政策主張特別強調海事合作及永續發展，並希望能就此議題與相關國家進行對話，推動國際合作。(9)
針對外界質疑蔡英文放棄南海主權，2015年5月26日蔡英文稱，民進黨決不放棄對太平島的主權，主張以國際法尤其是《聯合國海洋法公約》，用和平的手段處理南海主權問題，更堅持公海上的航行自由權，“也不能接受任何挑釁行為”。(10)27日，民進黨發言人鄭運鵬稱，一些過去可能和民進黨比較友好的學界或公職人員，他們在各個研討會有不同的說法，不能把它當成民進黨中央或是總統候選人政策。民進黨堅持對於太平島及相關周邊海域的主權。各國如果對主權有爭議的，都應該在國際法的規範下，依據《聯合國海洋法公約》的規定作為基礎，在國際機制下獲得和平的解決與理性的討論。民進黨主張公海有航行自由，反對任何挑釁的行為，我們會維護台灣在南海以及公海上面自由航行的權利。(11)
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