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| 台灣“公民投票法”是政黨博弈的產物，其中充滿了政治算計和政治妥協。 |
中評社╱題：台灣“公投政治”對一中框架的侵蝕與挑戰——法律與實證的視角 作者：王英津（北京），中國人民大學兩岸關係研究中心主任、教授
台灣“公民投票法”（簡稱“公投法”）是政黨博弈的產物，其中充滿了政治算計和政治妥協，其立法之初的政黨利益超越了該法本身的價值；同時，該法本身就是民進黨追求台獨的結果，這些註定了台灣各政治力量圍繞著“公投法”修正問題展開博弈的必然性。研究“公投法”修正過程中各主要政治力量的分歧與共識、態度變化，以及修正後的“公投法”文本，對於我們瞭解島內“統獨”力量的消長，把握島內政治生態的變遷，防範和應對綠營勢力利用修正後的“公投法”來挑戰一個中國框架，均具有重要的理論和現實意義。
一、台灣推動“公投法”修正的緣起及過程
根據中華民國憲法已經賦予了人民擁有“創制、複決權”，並允許訂立相關法律實行之。本來台灣衹需制定“創制複決法”即可，而無須將“創制複決法”的名稱改為“公民投票法”，但民進黨為了與中華民國憲法的“創制、複決權”概念相區別，以便從法理上落實“2300萬人決定論”的台獨理念，故在名稱上“另起爐竈”，積極醞釀和推動“公民投票法”的出台。①從1990年5月到2003年11月“公投法”在立法院得到通過之前，台灣先後共舉辦過21場次無法律依據的地方性公投，平均每年舉辦1.62次。由於這些地方性公投多涉及環保、反“核四”等議題，②當時正處於台灣政治轉型過程中，台灣當局迫於當時所謂的“民主浪潮”所做的種種退讓使得他們的合法性論述稍顯不足，而環保類議題又比較能得到民眾的呼應，公投的議題不斷增多，民進黨的話語權也就是在這個過程中發展起來的。民進黨的努力並非僅停留在發動無法源的地方性公投，而且還積極建構公投理論、提出公投議案。
建立公投制度是民進黨反對國民黨的“神主牌”。最初，國民黨極力反對民進黨的這一倡議和做法，但後來發現，“公投立法”已是大勢所趨。於是，改變過去一貫的反對策略，順勢以“借力打力”、“以毒攻毒”的手法，搶先推出了門檻極高的國親版“公投法”草案，並憑藉當時在立法院多數黨地位的優勢，於11月27日將其強行表決通過。需要說明的是，當時國、親兩黨之所以能夠成功地“以快打慢”，聯手推出自己的“公投法”版本並得以通過，這裡有一個特殊背景，那就是：2003年阿扁當局大力推動具有強烈台獨色彩的公投立法，因其“公投法”草案中含有公投適用範圍包括“國旗、國號和領土變更”等挑戰一個中國原則的內容，致使兩岸關係陷入劍拔弩張的局面。2003年11月23日中國外交部罕見地通知各駐外大使館，知會各國政府，大陸將被迫對台獨作出反應。在當時兩岸關係陷入高度緊張狀態、民進黨應接不暇的情勢下，國、親兩黨趁勢而上，主動出擊，率先推出自己的立法版本並強行通過。
“公投法”是在當時特殊歷史條件下政黨博弈的產物，從其誕生之日就有要求“修正”的呼聲，可以說，這些年來，島內政治勢力尤其綠營勢力推動“公投法”修正的努力從來就未停止過。
2008至2012年馬英九主政時期，國民黨基於自身利益及兩岸關係和平發展大局考慮，在國民黨繼續掌控立法院多數席位的情況下，儘管綠營勢力不斷要求修改“公投法”，並提出多達五個版本的“公投法”修正案，但均被擱置。2016年5月，民進黨上台執政後，開始加快推動“公投法”修正的步伐。長期以來，民進黨一直決意推翻“公投法”的“鳥籠”部分，但不具備條件。如今既然民進黨再度執政，擁有修訂“公投法”的實質提案權，而且在立法院佔有多數席位優勢。在這種情況下，蔡當局當然不會放過推動修改“公投法”的機會。2016年12月15日，“立法院內政委員會”通過了對“公投法”修正案的初審。對於初審之後的慢動作，2017年4月，林義雄等綠營人物出面指責，由民進黨所主導的立法院就“公投法”修正問題已經運作了近一年，至今尚未完成二讀，對此深表不滿。於是，2017年9月22日，立法院第9屆第4會期開議，蔡英文總統當局列出72個優先法案，其中“公投法”部分條文修正草案被列入議程。
2017年12月8日，立法院面對的“公投法”修正條文有55個，經朝野協商，已經有50個條文朝野達成共識，對5個條文仍有爭議，另國民黨團主張增列1條開放不在籍投票規定，時代力量黨團主張增列1條兩岸政治協議強制公投的規定，因此共有7個條文有爭議。為了提高議事效率，立法院院會先行二讀通過50個沒有爭議的條文，剩下7個有爭議的條文留待12日院會再處理完成三讀。2017年12月12日，立法院院會繼續處理存有爭議的7個條文，並三讀通過“公投法”部分條文修正案。綜觀最後通過並生效的“公投法”修正案，其最為主要的修正要點有以下幾個方面：（1）降低公投提案門檻，由最近一次總統、副總統選舉人總數千分之五（9.4萬多人）降到萬分之一（1800多人）以上；（2）降低連署門檻從原本百分之五（94萬多人）降為百分之一點五（28萬多人）；（3）降低投票通過門檻：由原先的“雙二一門檻”改為“有效同意票多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額的四分之一（約465萬人）以上，即為通過”；（4）投票年齡下調至18歲；（5）廢除“公投審議委員會”（簡稱“公審會”），未來全台性公投的主管機關為中央選舉委員會（簡稱中選會）、地方公投的主管機關為地方政府；（6）開放電子連署方式，可由系統認證碼進行連署；（7）原規定公投案提出後放棄或公投結果公佈後，相同性質的題目三年內不得再重新提出，這次修正後放寬為兩年內不得重行提出；（8）賦予行政院發動公投權。
二、 四項主要修正條款及其影響解析
（一）下調公投三大門檻
這裡的門檻包括三個方面：一是提案門檻，由原來總統、副總統選舉人總數千分之五（9.4萬多人）降到萬分之一（1800多人）以上，等於降低五十多倍。二是連署門檻，從原本百分之五（94萬多人）降為百分之一點五（28萬多人）；三是通過門檻，由原先的“雙二一門檻”改為“有效同意票多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額的四分之一（約465萬人）以上，即為通過”。
按照原“公投法”第10條、第12條、第14條、第15條的規定，從提案門檻、連署門檻以及由此進入“公投”程序的一系列複雜規定看，經由公民連署發動公投的難度非常大。自2003年12月31日“公投法”頒佈至2017年12月12日“公投法”修正案通過，期間還沒有一個全台性公投案例沿循法定程序獲得通過。根據原“公投法”第30條：“公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣（市）投票總人數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。”如此“高門檻”，“公投案”難以過關。從實施層面看，自2003年12月31日台灣地區“公民投票法”公佈實施以來，在全台灣地區先後舉行的公投有三次6案，③這6案均因投票人數未達到“公投法”第30條規定的百分之五十門檻而遭否決。在島內各縣市先後舉行的公投，共有五次4案（有一案曾重複投票），其中4案遭到否決，1案獲得通過。④“公投法”的實施結果及其他不便於公投操作的制度設計，引發了民進黨等綠營勢力的強烈不滿，聲稱這部“公投法”是一部反民主的“鳥籠公投法”⑤，亦即表面看是民主，但卻是被關在鳥籠裡的，根本無法操作。因此，民進黨黨團曾經幾次動議要修訂“公投法”，將公投門檻降低下來，但均遭到國、親兩黨立委的聯手反擊而未能成功。
作為代議制民主的例外機制，公民投票除了對重大事項進行表決外，還應就應該立法而沒有立法的事項，提出創制；對已經立法的，如果持有不同意見，也可以提出複決。所以，如果門檻設置過低，甚至低於多數黨在定期投票中取得過半數支持度的比率，容易出現例外規則破壞正常原則的情形；如果門檻設置過高，則會使公民投票徒具制度形式而難以操作，進而使公投制度成為擺設。因此保留適度門檻是必要的，但過高或過低均會使公投政治走向畸形。依照此次修正後的“公投法”，公投門檻大幅度降低，尤其公投發起門檻從原來選舉人總數的千分之五降為萬分之一，等於降低五十倍。如此低的門檻，容易導致公投制度的濫用，並加劇民粹主義的蔓延。
（二）廢除“公民投票審議委員會”
通過這次“公投法”修正，長期以來備受民進黨詬病的“公審會”正式被廢除。有關公投事項是否符合公投法的認定，全台性公投的主管機關是中選會，地方性公投的主管機關是直轄市或縣市政府。
“公審會”在立法之初就是政黨鬥爭的產物。2003年立法時，民進黨掌握行政權，但卻是立法院中的少數黨。而在野的國民黨對於處在民進黨掌控下的中選會極不信任，故另闢蹊徑，直接催生了“公審會”的出現。從當時的情況看，“公審會”是國親版本“公民投票法草案”獨有的制度設計，從一開始，台灣各界就對其充滿了爭議。⑥依據原“公民投票法”總則第2條第5項規定：“公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會為之”；並專設第五章之規定“公民投票審議委員會”；第34條又規定：行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：一、全國性公民投票事項之認定。二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定”。上述規定賦予了“公審會”具有實質審查和決定連署是否有效的許可權。在台灣的公投實踐中，綠營勢力提出的多項議案被該機構否決，這使得綠營人士大為不滿，認為“公審會”是由少數“審議委員”決定十幾萬人的連署，不符合民主政治的規則，進而認為“公審會”扼殺了台灣十余萬人的“民意”，是國民黨壓制台灣直接民主的工具，因此廢除“公審會”是破除“鳥籠公投”的重要組成部分。
對於“公審會”的性質，原“公投法”並未明確規定，衹是2008年司法院大法官第645號解釋將“公審會”明定它並非為獨立行政機關，而是在行政程序上執行特定職務的組織。但是，綠營學者一直質疑釋字第645號解釋文的正當性，認為“一個連行政機關（更遑論獨立行政機關）地位都不具備的組織，竟然在具有高度政治意義的‘公投’議題上做成最後決定，拘束‘全國最高行政機關’行政院”的職權，這不符合邏輯。⑦事實上，島內關於“公審會”的性質及存廢問題一直爭議不斷，從這一角度看，“公審會”的存廢成為“公投法”修正的焦點也就在所難免。
當時國、親兩黨主張設立“公審會”，其目的是為了牽制在台執政的民進黨。然而，時過境遷，如今民進黨既是執政黨，又是立法院多數黨，在這種情勢格局下，國民黨用該機構牽制民進黨的價值已經大打折扣。時至今日，藍綠在此問題上對決的意義已經大為褪色，民進黨現已全面執政、時機成熟，其基於一貫反對該機構的立場和態度，欲將之廢除志在必得；而國民黨鑒於島內新情勢下的政治生態和政治格局，自知繼續捍衛該機構的存在已不合時宜，故有意在該問題上與民進黨妥協。
以前有些公投案即便通過提案千分之五門檻，也可能會被“公審會”駁回；有的即便“審議委員會”認定符合規定，但多半會在連署百分之五門檻之前被“卡住”。根據2008年司法院大法官第645號解釋文，並結合該機構的實際運作情況，可以發現，該機構雖然在性質上是非獨立行政機關，但在當時卻不僅有權進行程序審查，而且進行實質審查，對於那些不符合“公投法”規範或者模棱兩可的議題，都可能會被該機構否決。事實表明，在“公投法”實施過程中，綠營勢力提出了議案多次被該機構認定為“不合規定”而被“卡掉”。但是，現在廢除之後，未來全台性公投和地方性公投分別交由中選會和地方政府主管。那麼，中選會或地方政府對公投提案的審查是實質審查，還是僅僅程序審查，抑或兼而有之？此次修正條文並未明確提及，還要看即將出台的實施細則如何規定。後退一步，即便是實質審查，在目前國、民兩黨的公投共識日趨擴大的情勢下，該機構先前的“門閥”功能無疑會大大弱化。
（三）公民投票年齡下調至18歲
此次“公投法”修正案將公民投票年齡由20歲下調至18歲（但選舉投票年齡目前仍是20歲），表面上並未直接觸及兩岸關係，但卻將對兩岸關係產生不可低估的影響，至少有助於民進黨煽動和發起兩岸關係議題的公投，因為把公投年齡下調至18歲，可以擴大年輕投票權人近60萬。這部分年輕人，因受到李登輝、阿扁時期的台獨教化，對一個中國的認同度比較低，這對民進黨發動的公投比較有利。
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