需要指出的是，這次下調的是投票年齡，而非選舉年齡。理解這一問題的關鍵是，從理論上釐清公投和直選的關係。兩者共同之處是，都通過一人一票來落實直接民主，但其不同在於：一般意義而言，前者是“決事”，而後者是“選人”。在台灣地區，前者由“公投法”規定，後者由憲法和“選舉法”規定。這次“公投法”修正案將投票年齡下調至18歲，是就投票年齡而言的，而選舉年齡則需要通過修改相應的“選舉法”和憲法來完成。雖然這次下調的是公投年齡，但會產生外溢效應，對下調選舉年齡至18歲會形成一個“催化效應”，進而會催生“公職人員選舉罷免法”修正案的出台，在此基礎上自下而上地倒逼修憲，以最終在憲法層面上把選舉年齡下調至18歲。
（四）賦予行政院公投發動權
修正後的“公投法”還有一個新規定，那就是：行政院對於“重大政策創制或複決”，認為有進行公投必要時，得經立法院同意交由主管機關辦理公投；行政院提案經立法院否決者，兩年內不得重行提出。“修法”期間，立法院在討論行政院能否發動公投的問題上，民進黨堅決主張，但國、親兩黨持反對態度，譬如李鴻鈞指出，如果讓行政院擁有發動公投的權力，會讓立法院無法監督，民主制衡機制將全部崩解，若民進黨執意要納入行政院有發動公投的權力，至少也應規範若行政院發動的公投失敗，內閣應總辭以示負責，才能防止行政權擴張與濫用公投。⑧因民進黨在立法院處於多數優勢地位，最後依然通過了行政院有權發動公投的修正案。這個條款儘管規定了立法院對行政院發動公投的監督權，但沒有規定公投失敗的責任條款，既然如此，行政院發動公投就無後顧之憂，進而發動公投的可能性隨之增加。
三、立法院排除兩項敏感議題剖析
從最終生效的修正文本來看，其基本維持2016年底“立法院內政委員會”通過的初審版本，領土變更公投以及兩岸政治協議公投均被排除在“公投法”規範之外。
（一）領土變更議題
“公投法”修正案最敏感的條款是，“領土變更案之複決”是否要納入全台性公民投票適用範圍，成為各主要政治力量爭論的焦點之一。2003年的民進黨版本公投法草案裡並沒有領土變更，衹有“制憲”和修憲，但領土變更和“制憲”被國親版列為排除事項，藍綠後來妥協的結果是既沒有明確將領土變更和“制憲”列為排除事項，但也沒有明確列為適用範圍，衹明確列入了憲法修正案的複決問題。2005年憲法增修條文加入了領土變更的規定，其後民進黨雖打算將其再納入“公投法”，但國民黨認為這是多此一舉，因為憲法對其已經有所規定，沒有必要再納入“公投法”。
從議題的推動力量來看，時代力量是主張將領土變更議題納入“公投法”修正案的最堅定支持者。對民進黨而言，其實它在這個問題上是矛盾的：一方面希望將這一條款納入“公投法”，作為未來實現“法理台獨”或舉行“統獨公投”的法律依據，以落實其“台獨黨綱；另一方面，又擔心引發大陸的反彈而不敢將其納入。因此，民進黨內部在這個問題上曾出現過分歧。但至12月12日最後表決階段，民進黨立法院黨團總體意見是，領土變更等主權事項屬於憲法規範的範疇，“公投法”不能逾越自身運行的邊界，故反對將其納入“公投法”修正案，主張讓其“回歸憲法處理”⑨。
國民黨長期以來反對將領土變更事項納入“公投法”規範，然而在2016年12月15日初審階段，國民黨“立法院黨團”決定調整以往反對者的立場，傾向支持民進黨過去的這一提案，旨在逼綠營表態，政治後果讓綠營自負。不過，這一策略調整曾在國民黨內部引起過爭議，擔心深藍選民對國民黨放棄原有立場產生不滿，於是有國民黨立委參加親民黨立委反對領土變更公投提案，藍營內部一度混亂。鑒於兩岸關係以及自身利益的考量，審議當天，國民黨態度鮮明，堅決反對將領土變更事項納入“公投法”修正案。另外，需要提及的是，在表決該議題時，親民黨一反長期以來“日趨綠化”的常態，也堅決反對將領土變更事項納入“公投法”。
領土變更事項雖然暫時被排除，但並不意味著今後不會被納入“公投法”規範。不論從理論上看，還是從島內政治生態看，領土變更事項被納入“公投法”修正案的可能性仍然存在。不過，需要指出的是，即便將來被納入“公投法”規範，領土變更事項的公投程序在修憲之前也必須按照憲法增修條文第四條所規定的程序和門檻，而不能按照這次修正後“公投法”下調的一般性公投門檻。因為憲法的效力位階高於“公投法”，修正後“公投法”下調的門檻僅僅是一般性公投的門檻，其不能改變憲法增修條文規定的適用於領土變更公投的高門檻。因此說，下調門檻對一個中國原則固然有衝擊，但沒有外界想像得那麼大。倘若未來將領土變更事項納入“公投法”規範的話，其真正的挑戰在於，被載入“公投法”的領土變更公投的門檻，與其他一般性“公投”門檻不一樣，會使台獨勢力以“公投法”修正來倒逼“憲法修改”，以達到下調2005年第七次修憲第三條關於高門檻設置的目的。一旦通過修憲下調了領土變更事項的門檻，那就“門戶洞開”，一個中國框架將面臨著嚴峻挑戰和衝擊，屆時台海衝突的可能性陡然升高。
（二）兩岸政治協議議題
兩岸政治協議是否要納入“公投法”規範的問題，是台灣各政治力量角力的另一重要議題。馬英九主政時期，兩岸通過“兩會”簽署了一系列經濟、金融、環保等協議，隨後雙方學者開始呼籲兩岸推進政治協商、簽署兩岸和平協議。這讓民進黨大為不滿與緊張，開始思考應對策略。於是，蔡英文總統早在2011年就提出兩岸政治事務需要公投。2016年5月，台灣立法院在審查“公投法”修正案時，民進黨立委陳其邁提案，增列第17條之一：“衹要是兩岸政治性協商，協商前後都要經由公民投票。”儘管當時台灣中選會表示反對，但民進黨依然堅持將這一條款納入修正案。與此同時，民進黨的政治盟友“經濟民主連合”、“北社”等“激進台獨”團體要求民進黨堅持曾經提出的“兩岸政治談判強制公投”主張。2016年12月15日，台灣“立法院內政委員會”審議“公投法”修正案時，民進黨為避免引發大陸的反彈和兩岸對抗的加劇，在國民黨“放水”的情況下自行將“兩岸政治事務協商前後都需要公投”條文刪除，強調應回歸到“兩岸協議監督條例”處理。⑩
總之，因台灣地區的法律體系是屬於大陸法系，故通常採取以“正面清單”的方式來列明規定事項。按照現行“公投法”及其修正案的規定，全台性公投衹適用於法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決、憲法修正案之複決四項，而地方性公投，則衹適用於地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制或複決三項。“公投法”還明文規定，預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為“公民投票”之提案。既然“公投法”修正案沒有將“領土變更事項”和“兩岸政治協議事項”列舉為“公投”的適用範圍，那麼這兩項議題在客觀上就成為“負面清單”，被排除在“公投法”適用範圍之外了。
最後需要指出的是，民進黨在“公投法”修正問題上排除了時代力量提出的兩岸政治協商議題，並不表示民進黨放棄台獨立場，衹是時機未到或膽量不足，今後衹要條件成熟，該項議題的公投可能隨時被提上日程。
四、台灣發動公投的途徑及其采行性分析
根據“公投法”原來的規定，發動“公投”有三種途徑；現在修正案又增加了一種，目前總共有四種。
其一，由總統發起“防禦性公投”。依據修正後的“公投法”第16條規定：“當‘國家’遭受外部威脅，致‘國家主權’有改變之虞，‘總統’得經‘行政院院會’之決議，就攸關‘國家安全’事項，交付公民投票”⑪。從其運作看，成案不需要經過立法院或公民連署程序，可較為容易地進入公投程序。2004年阿扁發動“三二○公投”就是依據了該條款，當時阿扁以“解放軍正在威脅台灣的安全”為籍口直接發動公民投票，無須經過選民連署程序，也無須經過立法院程序。因此，當年阿扁曾洋洋得意地聲稱，是他發現了“公投法”第16條（備註：在“公投法”修正前是第17條）這個“竅門”。
其二，由立法院發動“公投”。依據修正後的“公投法”第15條規定，立法院對於第二條第二項第三款之事項（即地方自治事項重大政策之創制或複決），認為有提出“公民投票”之必要者，得附具主文、理由書，經“立法院院會”通過後10日內，交由主管機關辦理公民投票。立法院的提案經“院會”討論被否決者，自該否決之日起兩年內，不得就該事項重新提出。從法條規定看，成案並進入“公投”程序並不複雜。
其三，由“公民連署”發動“公投”。新修正的“公投法”第9、10、11、12、13條對公民連署發起公民投票做了詳細規定，其中第10條規定，公民投票案提案人的人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上。主管機關於收到公民投票提案或補正的提案後，應於30日內完成審核。
其四，由行政院發動公投。修正後的“公投法”第14條規定，行政院對於第二條第二項第三款之事項（即地方自治事項重大政策之創制或複決），認為有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，得經立法院同意，交由主管機關辦理公投；行政院向立法院提出公民投票的提案後，立法院應在15日內議決，於休會期間提出者，立法院應於15日內自行集會，30日內議決。行政院的提案經立法院否決者，自該否決之日起兩年內，不得就該事項重新提出。
對於以上四種途徑的公投，均存在可能性，具體分析如下：
其一，途徑一的可能性。就當下而言，通過這一途徑發動“公投”的可能性並不大。從大陸來看，目前並沒有將“武統”、“統一時間表”等議題提上議程，台灣當局沒有理由沿循這一途徑來發動關涉台灣前途問題的“公投”。但將來有可能出現這類公投以對抗大陸的統一。因為實現國家的完全統一是中華民族偉大復興的必然要求，今後隨著兩岸關係的發展，大陸會積極形塑和引導“以我為主”的新型兩岸關係，在適當時機將國家統一問題提上議事日程。不難預料，台灣當局有可能會依據這一途徑發動“公投”，煽動和凝聚台灣民意來抵制大陸的統一。除此之外，在中美戰略對抗日益加劇的情勢下，台灣當局為迎合美國牽制大陸而觸碰了一個中國底線，進而逼迫大陸採取武力手段，這時台灣當局也可能會依據該途徑啟動公投。
其二，途徑二的可能性。過去，民進黨在立法院是少數黨，很多議題無法通過立法院成案，也就無法進入“公投”程序，譬如2010年綠營發動“ECFA公投”，在立法院就無法獲得通過。現在民進黨成為立法院多數黨，加之時代力量的支持，在國民黨不竭力阻攔的情況下，公投提案公投的可能性就大大增加。
其三，途徑三的可能性。按照原“公投法”第12條規定，連署人數應達到提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數5%以上；原“公投法”第14、15條規定了主管機關對於提案人和連署人資格審查的嚴格要點和內容。從連署門檻以及由此進入公投程序的一系列複雜規定看，經由該途徑發動“公投”的難度非常大。自“公投法”頒佈至修正前的14年間，至今尚無一個經由該途徑在最終投票中獲得通過的公投案。但是，新修正的“公投法”第12條則將門檻大幅下調，規定連署人數衹達到提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數1.5%以上即可立案。這樣一來，通過該途徑發動公投的難度大大降低。
其四，途徑四的可能性。單單從程序上看，倘若行政院要發動公投，在目前民進黨全面執政，且綠營在立法院占多數席位的有利條件下，發動該類公投變得相對比較容易。從現實角度看，行政院和立法院通過相互配合來發動一些表面上屬於島內議題、實則關涉兩岸關係議題的公民投票，是有可能的。
五、新修正“公投法”生效後的影響與隱患
立法院院會三讀通過“公民投票法”部分條文修正草案後，蔡英文總統隨即在臉書發文表示，“過去極受爭議的公投審議委員會正式被廢除，公投立法多年以來的諸多缺陷從此走入歷史”，“打破鳥籠、還權於民，這是人民做主的歷史時刻”。⑫過去“公投法”所設定的諸多限制，現在均被取消，尤其門檻大幅降低，加之可以電子連署，使得公投風險大幅增加。
（一）對島內政治發展的影響
修正後“公投法”將公投門檻大幅降低，雖然可以更加彰顯民眾的直接民主權利，但也增加了新的政治、經濟、社會風險。門檻下調後，公投的提案、連署和通過，變得相對容易很多，任何議題都可能被拿來進行公投，會造成社會經濟資源的巨大浪費，激化社會矛盾，民粹主義更加氾濫。
第一，或致政府能力下降。西式自由民主體制的最大缺陷之一就是政府能力不足，台灣屬於西式自由民主體制，本身也存在這一問題。這次“打破鳥籠、還權於民”⑬，其結果必將導致權力下沉。在政府能力原本就不足的情勢下，權力下沉會使政府能力不足問題“雪上加霜”。因為以往的“公投”是“鳥籠公投”，法理上賦予人民的權利並未在現實中真正得到落實，權力仍集中在政府手中的時候，政府就存在能力不足問題。現在“還權於民”得以實踐，無疑會使政府能力不足問題進一步加劇。伴隨而來的，就是政府管治社會、駕馭對抗、化解矛盾的能力日趨下降，這會給台灣當局帶來一系列治理體系和能力上的問題。
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