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| 當前香港最大的民心，就是盼望生活變得更好。 |
中評社╱題：回歸以來香港面臨的深層次結構性問題及其反思與檢視 作者：張建（上海），上海國際問題研究院世界政黨與政治研究中心秘書長、復旦大學統戰研究基地研究員、廈門大學台港澳研究中心特聘研究員、全國港澳研究會理事
【摘要】當前，香港社會的主要矛盾已經由政治安全矛盾，轉變為香港民衆日益增長的美好生活需要與長期困擾香港發展的各類深層次矛盾和問題得不到解決之間的矛盾。緩和與解決香港社會這個主要矛盾必須直面香港社會的深層次結構性問題，必須突破原有制度和政策的禁錮，采取創造性、顛覆性的方法，全方位解決和緩解深層次矛盾帶來的挑戰。發展經濟、改善民生、緩和以及解決香港深層次結構性矛盾和突出問題的主體責任在香港特區政府。特區政府要把有為政府同高效市場更好地結合起來，調整積極不干預政策，在貧富差距、經濟發展產業結構等關鍵問題上采取標本兼治的措施，為“一國兩制”在香港的高質量實踐提供堅實的經濟社會基礎。
一、引言
2022年10月16日，中共二十大報告指出，要支持香港、澳門發展經濟、改善民生、破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題。
2022年7月1日，中共中央總書記、國家主席習近平在慶祝香港回歸25周年大會上的講話中指出，當前香港最大的民心，就是盼望生活變得更好，盼望房子住得更寬敞一些、創業的機會更多一些、孩子的教育更好一些、年紀大了得到的照顧更好一些。①香港正處在由亂到治走向由治及興的新階段，切實排解民生憂難，緩解和解決香港面臨的諸多深層次結構性問題直接關係著香港未來的發展前景和發展質量，關係著中央對香港的全面管治權和香港高度自治權能否實現有機結合，關係著“一國兩制”在香港能否實現高質量實踐。香港回歸以來，在中央制定實施香港國家安全法和完善香港選舉制度、落實“愛國者治港”原則之後，香港面臨的政治性、安全性深層次結構性問題已經基本上得到根本性解決，現在面臨的是經濟性、社會性深層次結構性問題。香港社會的主要矛盾已經由政治安全矛盾轉變為香港民衆日益增長的美好生活需要與長期困擾香港發展的各類深層次矛盾和問題得不到解決之間的矛盾。②香港深層次結構性問題的形成以及惡化，既有歷史的因素也有現實的因素，既有政治的因素也有經濟的因素，既有內部的因素也有國際的因素。與此同時，香港面臨外部環境動蕩的不利變化和新冠肺炎疫情帶來的嚴重衝擊，緩解乃至解決深層次結構性問題的局面更加複雜嚴峻。要緩解乃至解決愈加惡化和嚴重的深層次結構性問題，必須突破原有制度和政策的禁錮，采取創造性、顛覆性的方法，全方位解決和緩解深層次矛盾帶來的挑戰。
早在2005年12月溫家寶總理在會見來京述職的行政長官曾蔭權時，就指出香港有深層次矛盾問題需要解決。2010年3月，溫家寶總理在全國兩會期間概述了香港面臨的深層次矛盾問題，包括：第一，如何發揮已有的優勢，繼續保持和發展香港的金融中心、航運中心和貿易中心的地位。第二，如何結合香港的特點發展優勢產業，特別是服務業。第三，要利用香港毗鄰內地的優勢，進一步加強香港與珠三角的聯繫。內地的廣闊市場、內地經濟的迅速發展是香港今後發展的潛力所在。第四，香港人民要包容共濟、凝聚共識、團結一致，保持香港的繁榮穩定。香港今後不僅會在經濟上還有很大的發展，而且還會按照基本法的規定循序漸進地發展民主政治。第五，還有兩點不要忽視，一是注重改善民生；二是發展教育。③2017年7月1日，國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨第五屆政府就職典禮時也提出，香港經濟發展面臨不少挑戰，傳統優勢相對減弱，新的經濟增長點尚未形成，住房等民生問題比較突出。香港特區政府未來五年要以人為本，紓困解難，著力解決市民關注的經濟民生方面的突出問題，切實提高民衆獲得感和幸福感。④作者對香港回歸以來行政長官向中央述職25次（1997-2002和2004-2021年各一次，2003年兩次）的情況以及國家最高領導人在香港回歸5周年、10周年、15周年以及20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話文本進行分析發現，國家主席和國務院總理多次要求特區政府注重解決香港的經濟民生問題。現實是，20多年過去了，中央政府關注的香港的經濟民生等深層次問題并沒有得到切實的解決，甚至每況愈下。回歸以來，香港特區政府的施政思維和施政能力沒有與時俱進，經濟民生問題原有的矛盾出現惡化，加之出現的新問題，深層次結構性問題反而愈加嚴重，社會矛盾愈益突出。近年來，香港深受各種政治、經濟、社會問題困擾，各種深層次的結構性問題和矛盾存量巨大，還伴隨著新問題、新矛盾的增量，香港特區政府治理、解決這些矛盾的難度加大，而香港以及特區政府原有的一些治理理念仍然根深蒂固，更加不利於問題的解決，從根本上影響了“一國兩制”的實踐。
二、“積極不干預”政策的反思與檢視
港英時期香港建立的現代經濟體系和“積極不干預”（positive non-interventionism）經濟政策與思維為香港成長為亞洲四小龍發揮了重要作用。隨著時間的推移和內外形勢的發展，香港的經濟體制和發展模式出現越來越不能與香港發展面臨的內外局面相適應的問題和挑戰，而且積纍的問題越來越多，嚴重制約香港經濟社會發展。香港有必要根據內外形勢，特別是香港自身發展面臨的問題和挑戰審視“積極不干預”的政策和思維以適應香港發展的需要。特別是香港經濟社會發展中出現的諸多深層次矛盾，單靠市場是無法解決的，政府必須發揮更積極的干預功能。政府需要“積極有為”去引導經濟發展和民生改善。在面臨世界百年未有之大變局的複雜形勢下，政府必須更加有為，才能取得相對有利的避險止損謀發展的局面。
積極不干預政策是香港前財政司司長夏鼎基在1980年提出的。當時主要是用來界定政府和市場的關係，總的原則就是奉行“小政府、大市場”的概念。積極不干預政策被認為是香港取得經濟發展奇跡的重要原因。香港從一個小漁港發展成國際自由貿易和金融中心，一般認為很大程度上依賴於香港采取的積極不干預主義以及一套完備的不干預政策。回歸以來，面對香港發展進程中出現的各種矛盾和問題，特別是在“積極不干預”思維和政策下，經濟民生問題不斷惡化，香港特區政府是否應繼續奉行積極不干預政策在香港日益產生爭議。香港回歸以來，面臨內外形勢的發展變化，特區政府和香港社會雖然對“積極不干預”政策有反思，但這種思維仍根深蒂固，對於是否改變“積極不干預”政策仍存在很多分歧和爭論。2006年圍繞積極不干預的爭論正是香港社會對這一思維的分歧，但最終卻難以撬動這一政策取向。2006年9月11日，香港特區政府行政長官曾蔭權明確表示，特區政府并不奉行積極不干預政策，并指這是“很久以前”的事。9月18日，曾蔭權在香港多份中英文報刊上發表題為《大市場小政府——我們恪守的經濟原則》的文章，對香港社會有關“積極不干預”和“大市場、小政府”經濟政策的議論作出回應。他表明，“積極不干預”并非一項非黑即白的政策。香港在經濟轉型中，政府的政策不能一成不變，要采取主動，結合政府與市場力量，締造最能支持經濟發展的環境。⑤10月6日，一直視香港為“自由經濟的最後堡壘”的美國經濟學家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）在《華爾街日報》發表名為“香港錯了”（Hong Kong Wrong）的文章。文章認為香港特區正在放棄積極不干預政策，令“積極不干預”制度夭折，令香港“不再是自由經濟的閃亮象徵”，這是香港的“悲哀”。為回應輿論關於香港特區政府是否已經放棄了長期堅持的積極不干預經濟哲學的質疑，之後，香港特區還專門發表聲明表明他們沒有放棄積極不干預政策。2015年，時任行政長官梁振英表示，“積極不干預”的政策在當前全球和地區的競爭環境下已經過時，特區政府要引導和配合企業，不能將所有的民生事務交給市場力量，因此要適度有為去發展經濟、改善民生。梁振英在《施政報告》中提出，在市場可以發揮優勢的時候，政府不應干預，衹要提供公平競爭的平台。但當市場失效、未能發揮功能，政府一定要有所作為。他也多次強調，如市場運行有違港人利益和社會整體利益時，政府必須有為。
雖然特區政府有反思甚至有意圖調整“積極不干預”政策，但實際上經濟政策和思維理念并沒有根本上的變化，政府依然選擇“小”，寄望於市場的“大”來解決問題。但結果是“小”政府無為或為的力度不够，“大”市場導致資本更加無序擴張，各種問題愈加嚴重，經濟結構日益兩極化，社會民生問題更加難解。調整積極不干預政策當然不是矯枉過正，市場仍然要發揮在資源分配中的決定性作用，但政府的角色不應再僅僅是配合，還應有必要的政策引導和投入，特別是那些市場不願投入、單靠市場長期得不到解決的問題，更需要政府的“介入”。
三、貧富差距擴大的反思與檢視
香港貧富差距巨大，是全球裙帶資本主義最嚴重的經濟體。2020年11月，英國經濟學人智庫（Economist Intelligence Unit, EIU）發布的《全球生活成本調查報告》顯示，香港連續第二年成為全球130個城市當中生活成本最高的地方，與瑞士蘇黎世和法國巴黎并列榜首。然而，後兩者以社會福利聞名，但香港既沒符合生活開銷的合理工資，又沒免費醫療或教育等基本福利，更沒全民退休保障。以此來比較，香港的生活成本實乃全球第一。2020年1月，根據美國國際公共政策顧問機構Demographia發布的“國際樓價負擔能力調查報告”（Annual Demographia International Housing Affordability Survey），香港連續十年登上全球樓價最難負擔城市，樓價對家庭收入中位數比率高達20.8倍。這意味著普通香港家庭需要不吃不喝20.8年才能實現置業。2014年3月，英國《經濟學人》雜志發布的“全球裙帶資本主義指數” （crony capitalism）顯示，香港已成為全球裙帶資本主義最嚴重的地方，財富集中度接近80%，并且遠遠高於其他國家和地區，排名第二的俄羅斯的財富集中度為20%，可見香港財富集中度之高。公開數據顯示，從1971年開始，香港地區的基尼係數不斷上升。1971年初，基尼係數為0.43；1986年至1996年，這一數值開始出現跳躍性增長，由0.453升至0.518。2012年達到0.537，2016年升高到0.539。相比於其他經濟體，過去50年，特別是近20年來香港的貧富差距惡化程度顯得尤為突出。在20世紀最後20年，香港的基尼係數在所有四小龍中位列首位，在東亞八個經濟體中僅比泰國略低。就人均收入而言，香港是世界上最富裕的經濟體之一；就家庭收入不平等狀況而言，香港卻是世界上最糟糕經濟體之一，而且情況還在不斷惡化。⑥
香港貧窮問題突出，經濟發展沒有與民生改善成正比。回歸25年來，香港的貧富差距呈現幾何級擴大。2013年9月，香港特區政府扶貧委員會公布的生活在“貧窮綫”（三口之家月收入11500港元）以下的香港家庭占到全港家庭的19.6%。香港大學周永新教授對香港貧困狀況的研究顯示，香港40%的勞動力即約為130萬的人口可以歸入“新貧窮人口”（月入1萬到2萬港幣之間），這意味著越來越多的香港大學生，一出校門就要邁進貧窮的行列。⑦香港作為亞洲四小龍之一，始終被認為是富裕的地區。但香港不僅僅有貧困問題，而且還有著背景複雜的嚴重的貧困問題。⑧香港特區政府發布的《2018年香港貧窮情況報告》顯示，香港約有14.9%的人口，即超過102萬人處於貧困狀態。樂施會2018年發表的《香港不平等報告》顯示，香港最富裕的一成住戶及最貧窮的一成住戶之月入差距，已由2006年的34倍擴大至2016年的44倍。香港特區政府2021年11月發布的《2020年香港貧窮情況報告》顯示，香港人口750萬左右，2020年香港貧窮人口高達165.3萬（政策介入前），貧窮率達23.6%，數字為歷年新高。2016年香港除稅前及福利轉移前的原住戶基尼係數為0.539，除稅後及福利轉移後的基尼係數仍高企0.473，是各先進國家及地區中貧富差距最大的地區。更加惡化的是，目前香港約20萬人租住在劏房和“籠屋”裡。輪候公屋的平均時間連創新高，達5.7年之久。
中央高度關注香港民衆對美好生活的訴求，特區政府必須切實作為。2021年3月，全國兩會期間，中共中央政治局常委、國務院副總理、中央港澳工作領導小組組長韓正提到香港的住房問題，指出香港住房問題有其歷史和發展過程，解決這個問題，難度是很大，但總要有解決開始的時候，如果一直就這樣，沒有、也形不成共識，也沒有（解決）辦法，最後損害的是全港老百姓的利益。習近平主席在香港回歸25周年大會上也提出要求，新一屆特別行政區政府要務實有為、不負人民，把全社會特別是普通市民的期盼作為施政的最大追求，拿出更果敢的魄力、更有效的舉措破難而進，讓發展成果更多更公平惠及全體市民，讓每位市民都堅信，衹要辛勤工作，就完全能够改變自己和家人的生活。⑨香港社會的貧富差距、土地房屋等問題已經嚴重影響著“一國兩制”的實踐，回歸以來香港發生的劇烈的社會動蕩也折射出香港社會一些深層次矛盾和問題已經到了必須高度重視并采取有效措施加以解決的時候。這些問題與民衆的切身利益相關，長期得不到緩解和解決，甚至愈加惡化，會直接影響香港民衆對“一國兩制”的認知。住房難、貧富差距大、向上流動難等社會問題，雖然是長期積纍形成的，成因複雜，但特區政府必須認識到緩解和解決這些問題的緊迫性和急迫性，調動多方力量，將政府與市場、官方與民間、香港與內地、短期與長期相結合，找準癥結、大力作為，切實讓民衆看到希望和未來的確定性。
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