中評社╱題：“1988年以來緬甸外交政策：調整與本質” 作者：楊芳芳（鄭州），鄭州大學歷史學院講師
【摘要】自1988年以來，緬甸的對外政策從“親密友華”轉變為“大國平衡”外交。本文旨在揭示緬甸調整外交政策的根本動因、內在邏輯和演變機理。首先，無論是新軍人政府還是議會政府，融入國際社會并獲取投資援助一直是緬甸外交政策調整的根本動因和出發點。其次，保持外交上的靈活性并儘量與各大國保持友好關係是緬甸對外交往的內在邏輯和傳統政策。第三，緬甸外交政策的演變機理是國內政治變遷引發國際環境變化，二者相互作用從而引發緬甸對外政策的調整。雖然緬甸的國內政權性質對其外交政策有一定影響，但二者并非直接相關。緬甸在面對西方壓力時傾向於親近中國，壓力減小時回歸中立，這種搖擺體現了緬甸對外關係自主性和根據形勢自主調整外交政策的能力。
緬甸1948年獨立後，確立了中立的外交政策，無論是吳努政府主張的積極中立外交，還是奈溫政府采取的消極中立外交，都嚴守中立原則。到了1988年，新軍人政府對外政策被迫轉向“親密友華”。隨著緬甸的政治轉型，登盛政府與昂山素季政府轉向了“大國平衡”外交政策。2021年敏昂萊軍政府上台後，緬甸對外政策又一次站在了十字路口，可能會轉向與中國建立更緊密的關係。
一、新軍人政府與“親密友華”政策的外交轉向（1988-2010）
“1988年事件”後，蘇貌將軍接替奈溫將軍的職位，標志著緬甸進入了新軍人政府時代。起初新軍人政府承諾進行大選，在1990年大選中，昂山素季領導的民盟黨派贏得議會席位中的壓倒性多數，但大選後，新軍人政府與民盟圍繞先制憲還是先交權產生爭吵①，於是新軍人政府拒絕交權予昂山素季，并軟禁了她。緬甸的內政變化對其國際關係產生了不利影響。西方國家因新軍人政府侵犯人權和違背政治民主對緬甸展開一系列制裁。面對西方的政治孤立與經濟制裁，新軍人政府不得不調整其對外政策，由傳統的中立政策被迫轉向“親密友華”，即更加親近中國。
（一）新軍人政府對外政策轉向“親密友華”的成因
1988至2010年，緬甸新軍人政府對外保持“親密友華”政策，中緬兩國開展了密切的經濟政治合作，進入兩國關係有史以來的蜜月期。值得注意的是，從1989年開始，緬甸廣播機構陸續增加了對緬甸訪華代表團的報道，傳遞了緬甸對中國的友好意願。報道內容涵蓋緬甸國防代表團、體育代表團、文化代表團等訪華信息，以及涉及中緬合作的邊境貿易、船舶製造、社會福利和健康保健等多個領域的合作項目②。這些廣播內容以緬甸語播出，主要面向緬甸國內受衆，展示了緬甸政府通過廣播機構向國民傳遞中緬友好信息的努力。新軍人政府在對外政策上選擇了“親密友華”，究其原因主要包括以下三個方面。
1.新軍人政府體制下難以獲得西方友誼
美國長期以來致力於在東南亞推動“民主輸出”和“政治體制變更”。1988年新軍人政府上台，不斷受到西方國家指責其侵犯人權。1990年新軍人政府無視民衆大選結果，美國以摒棄民主、侵犯人權和生產毒品等理由孤立新軍人政府，剛開始多是出於道德象徵主義的譴責，并未采取實際的應對策略。從1997年開始，美國對緬甸實施了實質性的經濟制裁，具體措施包括中止經濟援助和禁毒援助計畫、禁運武器、撤銷貿易普惠制待遇、阻止國際金融機構向緬甸提供貸款、禁止美國公司在緬甸投資、拒為緬甸高級官員及其家屬發放入境簽證等，企圖以壓促變。2003年“5·30”事件③後，昂山素季再次遭到新軍人政府的軟禁，進一步激發了美國對緬甸的制裁行動。具體措施包括禁止從緬甸進口、凍結緬甸官員在美國的資產、禁止緬甸領導人的簽證、否決世界銀行和國際貨幣基金組織對緬甸的資助等。2005年美國政府公開宣布緬甸為“暴政前哨”。2007年9月，新軍人政府武力鎮壓了緬甸僧侶的示威游行抗議，此後美國對緬制裁進一步升級，多次宣布凍結緬甸官員在美資產，禁止進口緬甸玉石。西歐國家在美國的強壓下也配合其制裁行動，停止進口緬甸的寶石、木材和金屬，撤銷緬甸普惠貿易優惠，禁止向緬甸國有企業投資，禁運武器彈藥，拒絕授予緬甸政府官員旅游簽證，并凍結高級官員資產等。2006年原計畫由緬甸輪任東盟主席國，但遭到美國等西方國家強烈反對，導致緬甸被迫放棄輪值主席國資格。2005年與2007年美國兩次將緬甸問題納入安理會議程，推動緬甸問題國際化。在這段時期，緬甸主要依靠中國和俄國在國際舞台上提供政治支持，反對西方干涉緬甸內政。西方的政治孤立與經濟制裁影響了緬甸的尊嚴、聲譽、貿易和援助，致使新軍人政府外交選擇空間大為縮小，國際環境嚴重惡化。
2.新軍人政府向周邊大國尋求外交突破與經濟援助受限
在西方孤立與制裁緬甸的背景下，印度和日本等周邊大國主動與新軍人政府保持了一定的距離，減少了外交接觸和經濟關係。這使得緬甸在與周邊大國的互動中缺乏話語權，處境極為被動。印度是緬甸的鄰國，最初支持緬甸的民主運動，收留了大批緬甸政治流亡者，并指責緬甸軍政府侵犯人權，支持西方國家對緬甸的經濟制裁。隨著經濟危機的出現，印度於1992年提出“向東看政策”，強調發展與亞太地區的經濟合作，從而提升了緬甸的戰略地位。緬甸是印度通往東南亞的陸上通道，也是印度打擊其東北部反政府叛亂組織需要爭取的合作對象。緬甸也有意通過印度拓展外交生存空間。自1993年以來，緊張的印緬關係開始解凍，雙方達成部長級官員互訪協議，并就邊境貿易、禁毒合作、水電站與公路建設、油氣開發和信息技術等方面展開合作規劃。儘管簽署了合作協議，但印度在簽訂協議後并未采取具體的行動或者行動中阻力重重，導致大多數項目未能進入實質性建設階段，合作效果較為有限。日本支持推動緬甸的民主和人權，主張通過對話和溝通規勸緬甸政府遵守國際規範、釋放被扣押的民盟成員，并督促緬甸政府積極與民盟進行建設性接觸。自1988年以來，日緬兩國互訪的官員級別降低，部長級官員互訪頻次也極少。日本政府暫停了對緬甸的日元貸款項目，但并未完全中斷對緬甸的經濟援助。每當昂山素季被解除軟禁後，日本會恢復對緬甸的部分債務減免和部分技術合作項目，但其規模較小，且會根據緬甸國內民主形勢的變化進行相應調整。例如，在2002年5月昂山素季恢復行動自由後，日本政府決定向緬甸提供6.28億日元的緊急援助，用於重建巴盧昌2號水電站④。此時，印度和日本雖與新軍人政府有接觸，但合作項目規模小、層次低，大規模合作僅停留在概念規劃階段。1988至2011財年印度對緬甸的投資額共2.62億美元，僅占同時期緬甸外資總量的0.6%。雖然日本政府并未禁止日本企業向緬甸投資，但1988至2011財年日本對緬甸投資額為2.162億美元，僅占同時期緬甸外部直接投資總量的0.53%⑤。新軍人政府希望與所有大國保持友好關係，但其多元化外交戰略的發展空間仍然受限。緬甸能够吸引的經濟投資與對外貿易主要來自中國和東盟小國如新加坡和泰國。當緬甸在印度、日本等周邊大國尋求外交突破與經濟援助受阻時，中國便承載著緬甸對利益的渴望，這進一步強化了“親密友華”政策。
3.新軍人政府的經濟和政治利益不得不訴諸於中國的幫助
面對西方的外交孤立與經濟制裁，印度與日本等周邊大國有意與新軍人政府保持一定距離，新軍人政府的經濟和政治利益不得不訴諸於中國的幫助。為了緬甸的經濟發展和社會穩定，新軍人政府既需要中國在國際舞台提供政治支持，也需要中國的經濟投資與商品市場，而且還需要購買中國的軍事武器。中國堅持不干涉緬甸內政原則，不以意識形態和政治體制劃綫，繼續與新軍人政府保持友好關係。中緬兩國之間實現了廣泛的政治與經濟合作。首先，中國在1989年停止了對緬甸共產黨革命運動的道義支持。而且，中國在國際舞台上為緬甸政府提供了政治支持，在聯合國多次反對西方發起的對緬制裁措施，堅持他國無權干涉緬甸國內事務，反對利用聯合國干涉緬甸內政。其次，中國強調經濟合作，是緬甸外部投資的主要來源國，資助緬甸建設交通通信等基礎設施、開發油氣等資源。1988至2011年中國（含香港）對緬甸投資額為202.51億美元，占同期緬甸外資總量的49.76%⑥。第三，中國是緬甸購買武器的主要來源。2000至2009年，中國對東南亞的軍售中有65%銷往了緬甸，價值達3.16億美元⑦。
（二）新軍人政府“親密友華”政策的實質
在“1988年事件”後，新軍人政府被迫調整對外政策，從傳統中立政策轉向“親密友華”，與中國建立全面的政治和經濟合作關係。然而，這并不意味著緬甸成為中國的盟友。新軍人政府的統治引發民盟領導的國內民主運動，同時也受到了以美國為首的西方國家的制裁，周邊大國如印度和日本則選擇與新軍人政府保持一定距離。在內外交困的情況下，緬甸政府不得不依賴中國的幫助來維護其政治和經濟利益。緬甸軍方掌控的國有企業也需要依賴中國的投資和援助來促進經濟發展。之所以稱這種外交轉向為“被迫”，是因為這并非新軍人政府的本意使然，與中國的親密關係是由於其國際生存空間被刻意壓縮所致。如若沒有西方國家及其盟友的孤立與制裁，它更傾向於采取中立政策。一些西方國際關係學者試圖用“追隨”戰略解釋1988至2010年間迅速發展的中緬關係⑧，其實并不完全準確。新軍人政府在鞏固權力後嘗試推行多邊外交，逐步改善與周邊大國如印度和日本的關係，但在西方制裁的壓力下取得的效果有限。“親密友華”政策是在西方大國及其盟友制裁新軍人政府這一特定國際環境下的產物，是為了尋求中國政治支持與經濟援助的權宜之計，隨環境變化而變化。
二、民主政府與“大國平衡”政策的外交轉向（2011-2020）
在全球化與信息革命的背景下，緬甸新軍人政府面臨著西方制裁、經濟滯後以及民衆不滿等挑戰，其合法性受到挑戰。在國內外的壓力下，新軍人政府承諾推動憲政民主化改革。2010年，由於昂山素季領導的民盟無法參選，新軍人政府支持的“聯邦鞏固與發展黨”贏得了大選，登盛總統上台組閣，使緬甸實現了形式上的政治轉型和對外開放。隨後，緬甸的外交政策由“親密友華”轉變為“大國平衡”外交。
（一）民主政府對外政策轉向“大國平衡”的原因
隨著緬甸政治向民主化轉型，以美國為首的西方國家、印度和日本等大國緩和了與緬甸的關係，取消了政治孤立和經濟制裁政策。隨著國際環境的改善，登盛政府調整了新軍人政府時期的“親密友華”政策，開始推行“大國平衡”外交。具體表現為：中緬關係逐漸降溫，恢復至正常的夥伴國家關係；與中國保持良好關係的同時，緬甸也與美國、印度、日本等域外大國保持緊密聯繫，制定優惠政策吸引多方投資和貿易，以在大國平衡中謀求最大利益。“大國平衡”的外交轉向是緬甸對西方取消制裁後的新國際環境的戰略反應。關於緬甸對外政策轉向“大國平衡”的具體原因，可以總結為以下兩點。
1.政治經濟目標：追求多元利益與促進經濟發展
緬甸的政治經濟目標是追求多元利益，包括融入國際共同體，減少對中國的高度依賴，并吸引更多大國的投資和援助以促進經濟發展。政治改革後，由於美國等西方國家及其盟友取消對緬制裁，緬甸重新獲得融入國際共同體的機會，進而擁有進行多元化外交的外部環境。當前，多極化力量迅速發展，東南亞成為大國競爭的焦點。中國提出“一帶一路”倡議，美國推出“重返亞太”和“印太戰略”，印度提出“東向行動”戰略，日本提倡“亞非經濟增長走廊”并將東南亞視為未來的重要市場。大國在東南亞的競爭與博弈為緬甸的外交戰略提供了更大的空間與選擇餘地。為了更好地應對這一新的國際環境，緬甸調整了外交政策，實行“大國平衡”戰略。這一轉變有助於緬甸融入國際共同體，盡可能吸引多個大國的投資與經濟援助，擴大出口市場，并減少對中國的高度依賴。自2011年以來，緬甸一直致力於改善與多個大國的關係并展開合作，其外國直接投資呈現穩定增長態勢。2012至2015年，緬甸外資額由14.19億美元增加至94.86億美元。緬甸投資來源多元化，儘管中國對緬直接投資存量仍占首位，但投資占比呈下降趨勢。2012至2022財年，中國對緬甸投資額為112.967億美元，占同期緬甸外國投資總量的22.36%⑨。緬甸對外貿易量也大幅增加，例如美緬貿易量由2010年的2940萬美元增至2017年的9.707億美元⑩。但總的來說，2011至2020年緬甸的貿易對象主要為中國和東盟國家，美國、日本、印度等國與緬甸的貿易規模仍相對較小。
2.對衝戰略：以域外大國平衡中國的崛起勢頭
隨著中國迅速崛起，中緬兩國地緣鄰近和實力懸殊，引發了緬甸對中國潛在威脅的擔憂。緬甸因其鄰近性和國家實力的弱小而感到特別脆弱。作為聯合國評定的世界上最不發達國家之一，緬甸自獨立以來一直未能實現國內政治的穩定。在經濟和軍事實力上，緬甸一直處於小國地位，緬甸領導人在中緬雙邊會談中也經常自稱為“小國”。由於地緣政治的鄰近性和實力上的不平衡，緬甸一直對中國心存敬畏和憂慮，希望通過與印度、日本、美國等域外大國合作，來抵消中國在緬甸的強大影響力。近年來，西方學者與媒體叫囂“中國威脅論”、“中國海軍力量進入印度洋”以及“緬甸變成中國的西部出海口”等言論，在國際和緬甸國內都引起了廣泛關注。這些論調弱化了中國的經濟發展目標，強化并誇大了中國的海上擴張意圖。為了阻礙“一帶一路”倡議的推進，西方國家大肆宣揚“一帶一路”項目會讓發展中國家陷入“債務陷阱”，緬甸政府深受宣傳影響。為規避潛在債務風險，2018年中國與緬甸簽署的皎漂深水港項目框架協議中的投資成本被大幅壓縮，從73億美元降至13億美元，大幅減小了該項目的規模。大量華人在緬甸定居及中國在緬甸的投資主要集中於電力、油氣和礦產等資源型行業，導致部分緬甸民衆擔憂中國人可能如英國殖民者般掠奪緬甸的自然資源⑪。在中緬實力不對稱的情況下，緬甸作為弱勢一方更為擔心與中國合作的前景。2019年愛德曼智庫對緬甸的民意調查顯示，67%的受訪者認為中國是緬甸當前的重要夥伴，但僅有9%的受訪者認為中國是緬甸最值得信任的朋友⑫。儘管中國強調自身發展將為世界和周邊國家帶來機遇，堅持和平發展和永不稱霸，但緬甸仍對中國的經濟主導和政治影響感到不安，加大了對中國的警惕。面對中國的崛起，無論受到西方宣傳影響與否，緬甸都將中國視為一種挑戰。儘管在可預見的未來中緬兩國之間不存在戰爭可能性，但緬甸的國家安全目標是通過引入美國、日本、印度等域外大國力量，對抗中國在緬甸的影響，以平衡“中國威脅”并從心理層面維護國家的經濟和國防安全。
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