（二）民主化轉型時期緬甸外交政策調整的有限性
政治改革後，緬甸民主政府的外交政策由“親密友華”轉向“大國平衡”。相比於新軍人政府時期，中緬關係的親密程度有所降低，中緬關係回歸到正常的國家關係，既非盟友又非敵人，而是相互依賴且偶有矛盾的夥伴關係。同時，緬甸與歐美等西方國家的關係緩和，但絕不會成為美國、日本和印度等大國的盟友。所以，緬甸外交政策的調整有限。
1.“大國平衡”外交是向傳統中立政策的回歸
在21世紀，緬甸政府自視占據極為重要的戰略地位：作為中國進入印度洋的門戶，印度進入東南亞的橋梁，以及美國和日本遏制中國崛起的關鍵節點。“大國平衡”外交是通過多邊下注的“對衝”戰略，在最小化風險的前提下獲取最大利益。它是緬甸在相對寬鬆的國內外環境下，試圖與所有大國保持友好關係的政策，旨在獲得多個大國的經濟援助和政治支持，利用大國間的競爭相互牽制，維持自身獨立自主，實質上是傳統中立政策的回歸。自登盛政府上台以來，為改善與西方國家的關係，主動與中國保持了一定的距離，并在國內反華民族主義情緒的影響下擱置了密松水電站項目。2016年上台的昂山素季受到西方的好評，儘管有人擔心民盟政府會成為美國的盟友，但實際上昂山素季并未改變“大國平衡”外交政策，堅持中緬友好，先訪問中國再訪問美國。面對“羅興亞危機”給緬甸帶來的困境，緬甸加強了與中國的經濟合作。總之，緬甸政府靈活運用中立政策，在國際環境對其有利時，保持與中國、印度、美國和日本等大國的等距離關係；而在國際和周邊環境惡化時，緬甸則有意加強與中國的友好關係。
2.對華友好仍是緬甸對外政策的主基調
儘管緬甸實行了政治改革，但印度、美國和日本等大國的經濟投資與援助并未隨著緬甸政治轉型如期而至。隨著緬甸危機，它更加需要中國的政治和經濟支持。第一，緬甸對華經濟依賴程度高，經貿合作空間大。在新的國際環境下，緬甸有了更多的引進外資與經濟援助的機會，這一定程度上可以減少對中國的高度依賴。2010年緬甸對中國的經濟依賴度為73.88%，2017年緬甸對華依賴度降為52.74%⑬。儘管對華經濟依賴度有所降低，但短期內緬甸仍離不開中國的投資與貿易。一方面，從資源的開發利用及基礎設施的建設上，緬甸仍需要中國的投資與技術援助。2019財年緬甸外國直接投資總額的40%來自於中國⑭。中國的投資大大推動了緬甸的經濟發展和生活設施的改善。儘管中國投資的密松水電站由於輿論反對被擱置，但緬甸民主政府無意疏遠中國，這從中國投資的其他項目仍在進行便可窺見一斑，如2013年中緬天然氣管道開通輸氣，2014年萊比塘銅礦項目經審查後重新運行，2015年中國中標皎漂深水港及經濟特區工業園項目，2017年中緬原油管道開始投產運行，2020年中緬雙方成立合資公司開展皎漂深水港項目的建設和運營，目前瑞麗-木姐邊境經濟合作區和仰光新城工業園區等項目正在積極推動中等等。另一方面，中國是緬甸最大的貿易夥伴。2012年中國超過泰國成為緬甸最大的貿易夥伴，此後中緬貿易量一直穩居首位。2021年中緬兩國貿易額為86.766億美元，同年印緬兩國貿易額僅為14.322億美元⑮。緬甸油氣資源的主要市場是具有巨大消費能力的中國，中緬油氣管道解決了緬甸油氣下游市場的難題。2019年1月緬甸宣布增加人民幣為官方結算貨幣。由此可見，中緬兩國經濟互補性強，經貿合作潛力廣闊。
第二，緬甸在新的國際環境下仍需要中國的政治支持。無論是“民地武問題”還是若開邦“羅興亞人問題”，面對西方的指責或壓力，緬甸仍需要中國在國際舞台上反對外部勢力干預緬甸內政。一方面，緬甸國內仍存在著少數民族地方武裝的問題。雖然2015年登盛政府與8支少數民族地方武裝簽署了全國停火協議，但涉及克欽獨立軍、佤聯軍等強大武裝力量的問題仍未得到有效解決。這些武裝組織繼續與政府軍對抗。緬甸的民族和解與邊境穩定離不開中國的支持與協助。另一方面，“羅興亞危機”的出現加劇了緬甸在國際舞台上的困境。2017年8月25日，“若開羅興亞救世軍”襲擊了緬甸若開邦北部的30處警察哨所，隨後政府軍展開大規模反擊，導致數十萬“羅興亞人”湧入鄰國孟加拉國尋求庇護。一些西方國家稱緬甸政府在若開邦問題上實行種族清洗，并對緬甸實施多輪制裁和公開批評，使得緬甸再次遭受西方國家的疏遠和孤立。美國、歐盟暫停了與緬甸國防軍的軍事合作，對包括國防軍總司令敏昂萊在內的部分緬甸軍方高層實施了制裁措施，凍結其海外資產并禁止簽發簽證。同時，“臉書”公司封鎖了敏昂萊、緬甸國防部、緬甸軍報《妙瓦底日報》等20個與緬甸相關的社交媒體賬號。面對“羅興亞危機”所帶來的國際壓力和孤立，緬甸政府的外交政策變得更為消極，仍需要中國在國際事務中發揮積極作用，繼續為緬甸提供政治支持。
3.印度、美國和日本等大國的經濟投資與援助并未隨著緬甸政治轉型如約而至
政治改革後，緬甸政府實行對外開放政策，改善營商環境以吸引多元投資，促使緬甸在世界銀行營商便利指數中的評價排名從2015年的第177位上升至2020年的第165位。儘管緬甸的營商環境有所改善，但仍然面臨著來自印度、美國和日本等大國的投資水平相對較低的挑戰。首先，印度與緬甸是鄰國，雙方簽署了多個水電油氣開發協議，但由於印度方面投入的資金與技術不足，導致合作計畫進展緩慢。據統計，2012至2022財年印度對緬甸投資額共5.13億美元，僅占同時期緬甸外資的0.98%⑯。印度與緬甸的貿易額也不大。以2020年為例，印緬貿易額僅占緬甸當年貿易總額的4.06%⑰。印度的對外援助能力有限，主要集中於南亞鄰國，因此緬甸受到的援助也很有限。其次，美國對東南亞國家的投資主要集中在東盟老成員國，而對於東盟新成員國如緬甸，美國并未投入太多資源與精力。美國政府提出的“印太戰略”并未包括緬甸，并且由於投資安全問題，美國企業也不願意對緬甸進行投資。2012至2022財年，美國對緬甸的投資僅占緬甸外資的0.63%。第三，儘管日本希望與緬甸保持特殊關係，但日本對緬甸的投資水平也相對較低。2012至2022財年，日本對緬甸的投資額僅占緬甸外資的3.18%。
三、對未來緬甸對外政策的展望（2021年 至今）
當前，緬甸的政治改革尚未徹底完成，軍方仍然在政府中擁有巨大權力。一旦改革觸及軍方利益，民主化進程可能會出現重大挫折或倒退。2020年11月的大選中，昂山素季領導的民盟再次以壓倒性優勢獲勝。然而，由於民盟試圖修改憲法以減少軍方權力，緬甸軍方以選舉舞弊、貪污受賄等為由，在2021年2月1日強行奪取國家權力并扣留民盟高官，導致國家陷入政治危機并宣布進入緊急狀態。為代行政府權力，緬甸設立了看守政府國家管理委員會。軍方與反對力量的衝突不斷升級，導致國內局勢嚴峻，政局混亂，社會動蕩不安，時有局部衝突和暴力襲擊發生。為了應對這一局勢，國家管理委員會在2022年1月、7月、2023年2月、7月及2024年2月五次延長了緊急狀態，這意味著軍方還政於議會的計畫不斷被擱置。
除了內部政治變化，緬甸還面臨通貨膨脹、西方制裁以及外資企業撤離等因素的影響，導致經濟陷入衰退。據統計，2021年緬甸的國內生產總值下跌5.9%，對外貿易下降18.5%，外部直接投資淨流量下降54.4%⑱。在國際環境方面，國際社會呼籲緬甸各方實現和解與和平。美國通過一系列制裁名單，對涉及緬甸軍方的相關人員、組織和企業進行制裁，并向軍方反對派提供非軍事援助。歐盟也采取了相應的制裁措施以配合美國的行動。這些西方制裁措施導致了緬甸軍方與美歐關係的惡化。與此同時，日本暫停了對緬甸的新的發展援助計畫，同時支持建設性接觸和對話。印度和中國與緬甸保持著正常的良好關係，并沒有干涉緬甸內政。在東盟國家中，對緬甸的態度存在分歧，但作為區域組織，東盟通過派遣特使斡旋的方式來調解緬甸危機，但排除了緬甸軍方領導人和外交部長參與東盟峰會和外交部長會議。綜合來看，緬甸的外交局勢變得越發複雜。未來，若緬甸能够保持名義上的文官政治并避免西方制裁，那麼將繼續堅持大國平衡的外交框架。然而，如果緬甸重新陷入軍人統治并再次遭受西方國家的制裁，那麼這些國家及其盟友將再次撤回對緬甸的投資和援助，并實施武器禁運。在這種情況下，緬甸可能會轉向與中國建立更緊密的關係。
通過對1988年以來緬甸對外政策調整的歷史分析，可以得出以下結論：第一，不論是新軍人政府還是議會民主政府，融入國際社會并獲取投資援助一直是緬甸外交政策調整的根本動因和出發點。緬甸政府希望通過積極參與國際合作與交流，獲得外部資源的支持以發展經濟。當西方友誼難以獲得、周邊大國也有意與軍人政府保持距離的情況下，緬甸外交政策轉向“親密友華”，獲得中國的政治支持與經貿合作是其根本出發點。隨著緬甸政治轉型和國內國際環境的緩和，緬甸獲得了重新融入國際社會和吸引多方投資的有利機會。因此，緬甸外交政策轉向“大國平衡”，既能獲取中國的投資援助，也能利用美國、日本、印度等大國的資源來推動經濟發展。第二，保持外交上的靈活性并儘量與各大國保持友好關係一直是緬甸對外交往的內在邏輯和傳統政策。緬甸政府倡導和平共處、互利合作的原則，致力於與各國建立穩定、互惠的關係，以維護國家的獨立和經濟發展。第三，緬甸外交政策的演變機理是國家內政變革引發國際環境變化，二者相互作用從而引發緬甸對外政策的調整。不論是新軍人政府的“親密友華”政策還是民主政府的“大國平衡”外交，本質上都是緬甸內政變革與國際環境相互作用的產物。儘管緬甸的國內政權性質對其外交政策有影響，但并非直接相關。第四，緬甸政府是在利用中立政策的杠杆作用，在一段時期內有選擇地親近或支持一方來抵制另一方的影響和壓力，根據形勢需要打西方牌或中國牌來維持國家自主性和行動自由。中立政策是緬甸歷屆政府政策的內核，并未因領導人變化而發生實質性改變，但中立政策在實踐中會根據國內外形勢的變化發生有傾向性的調整，即“鐘擺效應”。
基金項目：2020年河南省教育廳人文社會科學研究項目“人類命運共同體視域下的緬甸對華關係史研究”（2020-ZZJH-453）
注釋：
①李晨陽，孔鵬，從軍人政權走向混合政體：1988年以來的緬甸政治轉型研究[J]，雲大地區研究，2020（1）:87-88.
②Foreign Broadcast Information Service (FBIS) Daily Reports Datebase, 1974-1996[DB/OL].
③2003年5月30日，民盟黨派領袖昂山素季在緬甸北部開展政治活動時被軍政府阻止，昂山素季的支持者與軍政府的支持者發生流血衝突，即“5·30”事件。
④Grant Assistance to Myanmar for the Project for Rehabilitation for Baluchaung No. 2 Hydro Power Plant, May 10, 2002, Ministry of Foreign Affairs, Japan[EB/OL]. https://www.mofa.go.jp/announce/announce/2002/5/0510.html.
⑤⑥⑨⑭⑯ The Directorate of Investment and Company Administration, Foreign Direct Investment Yearly Approved Amount (Country):2023[EB/OL]. https://www.dica.gov.mm/sites/default/files/document-files/fdiyearlyapprovedamountbycountry_0.pdf.
⑦STOREY I. Southeast Asia and the Rise of China: The Search for Security[M].Abingdon: Routledge,2011:74.
⑧OSBOURNE M. The Paramount Power: China and the Countries of Southeast Asia[J]. Lowy Institute Paper for International Policy, 2006(1):58.
⑩⑮⑰Asia Development Bank Key Indicators Database[EB/OL]. https://kidb.adb.org/economies/Myanmar.
⑪⑬高程，王震，中國差異化分層經略東南亞國家探析——基於結構與局勢及其互動的二元分析框架[J]，世界經濟與政治，2019（12）:82-83.
⑫Opinion Poll on Japan in ASEAN in 2019, Edelman Intelligence, 2019[EB/OL] .https://www.mofa.go.jp/policy/culture/pr/index.html.
⑱ASEAN Member States: Selected Key Macroeconomic Indicators[EB/OL]. https://data.aseanstats.org/indicator/AST.STC.TBL.2.
（全文刊載於《中國評論》月刊2024年5月號，總第317期，P98-105） |
