|
| 人大釋法賦予香港國安委以更為凸顯的監督指導者角色 |
中評社╱題：人大釋法與香港國安憲制秩序的形成 作者：田飛龍（北京），北京航空航天大學高研院/法學院副教授、全國港澳研究會理事、海峽兩岸關係法學研究會理事、法學博士
【摘要】國安法首次釋法是香港回歸25周年的重大法治事件，也是香港國安憲制秩序形成過程的重要制度里程碑。本次釋法啓動的背景案例是黎智英辯護權案，香港三級法院未能對香港國安法有關條款原意作出合理解釋與遵從，也未能尋求行政長官證明書以解決國安事實問題的認定，最終導致司法過程國家安全風險的發生。香港特區行政長官依法承擔起維護國家安全的法治責任，及時提請中央釋法。中央謹慎而積極地應對釋法事務，在釋法方案上從憲法、基本法與國安法的整體憲制框架出發，聚焦香港國安委的憲制角色展開法律解釋，凸顯其對接個案的判斷決定權，同時對行政長官的行政證明書程序予以重申和確認，對行政長官提請釋法的具體法律問題予以精準歸類，并以香港國安委監督性的判斷決定權作為最終補救機制。人大釋法展示了香港國安法最終解釋權的運行機制，填充和明確了香港國安委的憲制角色并確立了與國安司法程序有關的機構責任及相互關係，塑造了更為完整及順暢的香港本地國安司法管轄體系。人大釋法為包括行政長官提請問題在內的香港國安法一系列實施問題的解釋與解決提供了最權威、可信賴、可持續的制度運行框架，對香港國安憲制秩序的具體形成與規範定型有著重要的推進意義。人大釋法還為香港普通法的自主性發展及“一國兩制”台灣方案的具體探索提供契機和先導，是“一國兩制”制度體系演變的重要節點和制度增量。
2022年12月30日，全國人大常委會審議通過了《國務院關於提請解釋<中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法>有關條款的議案》，對香港國安法第14條和第47條作出權威性解釋。這是香港國安法實施兩年多以來首次釋法，是香港法治發展進程中的一件大事，是“一國兩制”制度體系建設的重要里程碑，也是香港國安法治體系與國安憲制秩序的規範鞏固。
本次釋法是因應香港特區行政長官李家超於2022年11月28日向中央人民政府提交之香港國安法專門報告的請求而作出的，這一良性互動程序體現了“愛國者治港”的新管治氣象，也體現了中央全面管治權與香港高度自治權的有機結合與統一。行政長官提請釋法并非首次，香港回歸以來的基本法釋法就有多次由行政長官提出，集中體現了香港特區憲制秩序的“行政主導”特徵以及行政長官對特區與中央的雙負責制。本次提請釋法的背景案件是黎智英辯護權案，香港法院的有關裁決未能遵從香港國安法原意，造成案件進程的國家安全風險。行政長官在香港本地法律程序已然窮盡的條件下提請釋法，責任是明晰的，時機是合理的，對香港法治是有積極維護意義的。
人大釋法回應了有關提請訴求，又進一步從國安憲制秩序的層面澄清了立法原意，疏通了有關機構的法定職責及相互關係，確保香港本地國安執法、司法機構行使管轄權的規範清晰性與制度閉環特徵。人大釋法賦予香港國安委以更為凸顯的監督指導者角色，使之對全面準確實施香港國安法起到規範性的領導和決定作用，更好保障香港特區行政長官及法院依法履行維護國家安全的法治責任。人大釋法因個案而起，但其規範性超出個案而有效填補及鞏固了香港國安憲制秩序，是對香港法治與司法獨立的保障和促進。
一、黎智英辯護權案的司法裁決及其爭議
黎智英案是香港國安法實施以來最有影響的案件，原因有三：其一，黎智英是香港反中亂港勢力的總代理，對國家安全造成長期而嚴重的危害，必須從法律上加以嚴厲懲治；其二，外部勢力一直試圖以各種方式干預黎智英案的司法程序，損害香港法治與司法獨立，中央與香港自治機構均有責任確保該案程序不受外部干預；其三，黎智英涉及香港國安法上的一系列程序權利條款和實體罪名條款，無論是程序裁決還是實體判決，都將構成香港國安判例法/普通法的重要發展，深刻影響到香港國安法的全面準確實施。因此，完整的黎智英案既包括圍繞訴訟程序與權利出現的程序糾紛，也包括最終的實體判決。程序糾紛包括保釋爭議、陪審團程序爭議以及本次的辯護權爭議。香港國安法官在裁決有關程序糾紛時，需要在香港國安法原意與香港普通法之間尋求均衡理解與正確運用，但司法結果表明香港國安法原意并非得到有效理解和遵從，由此倒逼人大釋法以明法。
本次背景案件的基本案情是：第一，黎智英聘請在香港本地不具有全面執業資格的英國大律師歐文（TimothyWynnOwen）擔任國安案件辯護人，歐文是人權法專家，但并非國安法專家；第二，2022年10月19日，香港高等法院原訟庭依據《法律執業者條例》第27（4）條之司法裁量權的規定，以“專案認許”方式准許黎智英的聘請方案，并認為外籍大律師參與案件有助於香港法理學發展及公衆利益，香港律政司及大律師公會均反對法院裁決；第三，香港律政司向高等法院上訴庭提出上訴，上訴庭於2022年11月9日駁回上訴，維持原判；第四，2022年11月16日，律政司向高等法院上訴庭申請向香港終審法院提出上訴，律政司的代表資深大律師袁國強提出了一個新的法律觀點：外籍律師不宜參與國安案件以及國安案件涉及國家機密，不能保證外籍律師遵守保密規定；第五，香港高等法院上訴庭於2022年11月21日頒布裁決，認為律政司提出了之前司法程序中未提及的新觀點且不能成立，拒絕給予上訴許可；第六，2022年11月22日，香港律政司向香港終審法院提出終極上訴，後者於2022年11月28日作出最終裁決，拒絕上訴，維持原判。由此，圍繞黎智英辯護權案的全部司法程序已經終結，英國大律師歐文得以代理黎智英案，本案國家安全風險難以在香港本地法律程序中得到回應與化解。行政長官李家超同日提請釋法，而歐文大律師因來港工作簽證到期未能續期而自行離港。律政司向香港高等法院提出案件延期以等待釋法結果，獲得法庭接納，案件最終排期到2023年9月。
香港三級法院的司法裁決均支持黎智英聘請外籍大律師參與國安案件，對律政司提出的國家安全利益與國家機密問題未能給出充分理解和回應。香港法院的裁決理由是：其一，香港司法運行有賴於外籍大律師的參與，既往的普通法案件及一般民事、刑事案件均有外籍大律師角色，國安案件也不例外；其二，《法律執業者條例》明文授權香港法官自由裁量外籍律師的參與事宜，適用“專案認許”方式處理，法官對該等司法事務享有決定權；其三，法院認定外籍大律師參與有助於香港司法法理學發展，對國安判例法形成有正面作用；其四，法院不認可律政司在上訴過程中臨時加入新的法律觀點，以普通法上的技術性理由最終駁回上訴；其五，終審法院的裁決迴避了國家安全重要性的司法衡量，但同時表示要承擔維護國家安全的法定職責，主要是指在後續實體判決中承擔責任，但外籍大律師參與國安案件的洩密風險和誤導司法的風險無法回應處理。從司法裁判技術層面而言，香港三級法院及有關國安法官對黎智英辯護權案的司法處理主要遵從了香港普通法的一般規則，未能全面準確理解香港國安法原意及本案所涉國家安全利益的根本重要性。
香港終審法院在黎智英案上有謹慎表現，在之前的保釋案上支持了政府立場，但在辯護權案上駁回政府立場。這里有法律專業上的理由：香港國安法有明確的保釋條款（第42條第2款），終審法院可以在普通法範圍內周全處理，給出支持政府立場的裁決；香港國安法在辯護權制度上沒有明確排除外籍律師參與，而辯護權涉及被告人的公平審判權，屬於訴訟法上的基本人權，終審法院難以援引國安法具體條款支持政府立場，從而基於司法獨立、普通法技術理由與法院職業聲譽的考量而選擇駁回政府的最終上訴。當然，這一專業視角的選擇也折射出香港終審法院對自身公共政策角色與維護國家安全法治責任的自覺性尚有欠缺。
行政長官李家超在提請釋法的專門報告中明確提示了上述國家安全風險，并將需要解決的法律問題限定為：根據香港國安法的立法原意和目的，沒有本地全面執業資格的海外律師或大律師可否以任何形式參與處理危害國家安全犯罪案件的工作？這是一個被適當限定的法律解釋技術性問題，但其涉及到香港國安法所確立的國安法治體系的運行機制以及國安案件被告人的辯護權問題，從而可歸類於重要的“一國兩制”憲制問題。
釋法動議作出後，香港社會出現了一定的質疑甚至反對聲音。釋法涉及香港國安法權威性及立法原意的規範澄清與傳達，涉及香港國安法與香港普通法的制度性溝通及磨合。香港基本法可釋法，香港國安法當然可以。唯香港法律界對香港基本法習慣性奉為“小憲法”并以普通法方式演繹轉化，制度認同與法治的本地自信已備，雖有回歸以來的五次釋法亦大體消化自然。對香港國安法，香港法律界則視為“他者”甚至威脅，香港大律師公會前任主席夏博義更曾揚言以普通法修改國安法。11月底香港特首提請釋法以來，中央謹慎研究應對，但香港法律界卻頻傳“釋法恐懼症”信號，顯示出香港國安法在港認同度仍未落實，國安法釋法更顯正當必要。
圍繞黎智英辯護權案的國安法首次釋法屬於香港國安法實施體系的規範性檢討和更新，是立法原意的澄清和表達。質疑甚至反對釋法的理由無非是：其一，狹義的司法獨立觀念，將人大釋法與司法獨立對立起來，未能從“一國兩制”憲制秩序出發理解和認同人大釋法是香港法治體系的內在要素和監督保障機制；其二，對國安法之法價值正當性的誤解誤判，對國安法新制度及其規範效果抱持戒備心理，不能從中央全面管治權與憲法權威層面理解消化；其三，對香港普通法及其依賴於“普通法適用地區”之法理和人才資源的迷思，缺乏將香港普通法作為“一國兩制”法秩序之一部分的清晰定位和發展責任，并對香港普通法持有一種偏狹的理解和固守，未能意識到香港普通法需要遵從國家憲法秩序及在“一國兩制”範疇調適發展。
黎智英案是一系列涉及國安法的程序裁決和實體裁決的總和，幾乎每一個司法環節都存在重大爭議和激烈的法律鬥爭。夏博義所稱以香港普通法“修改”香港國安法并非戲言，若任憑香港司法程序按照固有的普通法習慣及外部影響來解釋和裁決國安法案件，香港國安法的立法目的和制度權威性將可能落空，香港國安法會出現變形走樣。之前的黎智英保釋案中即存在高院國安法官誤解誤判國安法保釋條款的現象，幸得律政司堅持上訴和終審法院改判而得以補救。但此次辯護權案危機再現，終審法院未能補救。這表明，香港終審法院對國安法的理解和適用并非總是準確，存在疏漏餘地，而人大釋法正是監督彌補香港司法疏漏的正當而有效的憲制監督機制。香港法院因應釋法動議而將案件押後至2023年9月份開審，表明其亦理解到該案所涉規範的國安重要性及人大釋法對案件審判的規範指導和約束意義。香港法律界出現“釋法恐懼症”是突兀怪異的，但也是可以理解的，畢竟香港國安法是“一國兩制”制度體系的重大矯正性立法，是國家權威與權力的現實制度化，與香港基本法的授權偏向及易消化性質不同。但偏執於狹義的司法獨立和普通法觀點而反對或變相反對釋法，則屬於對“一國兩制”及香港法治運行規律無法理解、認同和自覺運用，是落後於“一國兩制”時代發展及法理進步的特定症候。至於香港法律界提出的某些替代性的“本地解決機制”，其權威性和制度有效性均存局限，不足以自行，而更適合在人大釋法作出後進行適應性轉化，以根據國安法立法的清晰規範意圖展開本地法律規範的積極檢討和更新。
二、人大釋法的正當性與規範銜接性
2022年12月30日，全國人大常委會對香港國安法第14條和第47條作出專門解釋，對香港國安委職權予以明確化，對行政長官與國安司法程序的互動予以明晰化，從而澄清了立法原意，為香港國安司法的規範運行提供權威指引。這是香港國安法實施以來的首次釋法，對建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制具有重要的規範保障意義，也是中央全面管治權與香港特區高度自治權相結合、相統一的制度範例。
釋法動議來自於香港特區行政長官在2022年11月28日提交的關於國安法實施情況的專門報告。根據香港國安法第11條之規定，行政長官有法定義務及時向中央人民政府報告有關國安法實施情況，提出相關法律問題及建議。行政長官的報告認為黎智英案聘任不具有在港全面執業資格的海外律師擔任辯護人可能引發國家安全風險。這一警示和法治關切在律政司就該案上訴過程中已經提及，但未能得到香港法院重視和處理。香港法院的判決遵從了普通法規則及香港本地法例《法律執業者條例》的有關規定，沒有在司法過程中全面準確解釋和適用國安法有關條款。在香港特區政府與香港法院就國安法有關條款含義及適用產生爭議且香港本地法律程序無法圓滿解決的條件下，釋法啓動具有合法性與正當性。
|
