（二）日本東京灣區的行政法律協調經驗
日本是單一制、單一法域國家。一方面，《日本國憲法》、《地方自治法》為地方自治提供保障，地方政府的自主性得到尊重；另一方面，中央立法權高於地方立法權，地方要在涉及國家利益的領域服從中央的領導。因此，名義上日本實行地方自治制度，實際上中央政府可在立法、行政、司法等領域干預地方政府，諸如城市規劃、企業發展等。迄今為止，在日本政府的統一規劃下，日本已經形成東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈三大國際著名都市圈，其中以東京都市圈最具代表性。東京都市圈又被學界稱為東京灣區。東京灣區主要由東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣“一都三縣”組成，包括23個區、245個市町村。〔25〕東京灣區儘管具有不同的行政區劃，不同的行政區域也有地方利益保護的需要，但能夠成為國際一流灣區主要依賴於日本政府嫺熟的城市規劃技藝：第一，通過立法手段加強城市圈發展規劃的有效實施。為推進戰後復興事業，促進工業化發展，日本致力於完善城市規劃的法律體系，用法律規範引導城市規劃的科學制定。1956年，日本出台《首都圈整備法》，規定東京及周邊地區是“首都圈”。隨後又相繼頒佈《首都圈市街地開發區域整備法》、《首都圈建成區限制工業等的相關法律》等多部法律。〔26〕在系列法律的指引下，日本自1958年編制《第一次大東京都市圈建設規劃》以來，已經編制了五個建設規劃，每個均有效地適應了特定時期城市發展狀況，培育了資源短缺國家及其城市可持續發展的機制和能力。第二，加強中央的權力，尤其是加強行政權力，促進跨行政區劃的協作。面對分屬不同行政區劃的城市競爭，日本不斷加強中央主導與行政主導的程度，通過統一制定城市發展規劃，設立城市群協調機構，打破行政堡壘和政府本位主義。第三，加強基礎設施建設。基礎設施建設是一流灣區形成的必要條件，亦是灣區內公共產品得到優化配置的“加速器”。東京灣區依靠政府行政手段發展基礎教育、基礎產業和交通設施等，並在政策、資金扶持等方面獲得傾斜，進而縮小灣區內各行政區劃的差距，實現區域共同發展。〔27〕
（三）國際一流灣區行政法律協調經驗對大灣區建設的憲治啟示
從國際一流灣區協調行政法律衝突的經驗來看，對大灣區建設的憲治啟示主要有三個方面：一是強化中央的主導地位。中央與地方的權力配置問題歷來是憲治的核心命題之一，央地權力配置及其運用處於一種良性互動狀態方能保障憲制秩序。於大灣區而言，衹有中央才可視作粵港澳的共同上級。囿於港澳要保持高度自治權，中央亦衹能在全面管治權的範圍內發揮主導作用。因此，中央要充分運用全面管治權對大灣區建設進行科學規劃。同時，大灣區各方在遇到許可權不足時，應請求中央授權。二是強化立法協調作用。立法是協調行政法律衝突的重要方式。與解釋論相比，立法論雖受盡成本高、不穩定之詬病，但在跨區域發展明顯欠缺合憲性時，立法是推進合作的“加速器”。美日均通過立法手段劃清中央與地方在發展經貿等活動中的權力界限，既兼顧區域發展的需要，又有效地保障了地方自治。當前，“重大改革於法有據”的憲治邏輯倒逼大灣區建設不能忽視跨境改革事項的合憲性問題。三是善用示範法縮小各行政區劃的行政法律差異。〔28〕示範法具有“軟法”效力，更容易讓各行政單位接受。中央在一些行政區劃分歧較大的領域不便於運用統一實體法進行統合時，可發揮示範法之作用，促使各行政單位趨向統一實體法，進而縮小各行政區劃的行政法律差異，降低生產要素流通的堡壘程度。港澳複合式的憲制結構註定了大灣區法律體系的複合性，統一的實體法雖能最大限度地破解法律衝突，卻無法滿足港澳保持高度自治的需要，因而示範法於大灣區建設而言具有廣闊的發展空間。
三、協調大灣區區際行政法律衝突的憲治之道
因“一國兩制”的存在，內地與港澳在法律體系上的融合充滿憲治意味，即三地行政法律規範一體化建設的過程必然是憲制秩序的重構，至少包含以下五個方面，茲作下述：
（一）善用授權性決定
部分學者認為包括區際行政協議在內的區域合作事項並無法律依據，故可通過解釋憲法，〔29〕修改憲法〔30〕或立法完善〔31〕的方式予以完善。然而，事實並非如此。大灣區各方在全面準確理解“一國兩制”後，仍可在憲法、立法法、基本法等規範中尋找區際行政協議的法律依據。第一，港澳特區擁有高度自治權，當然能夠實行港澳法律制度所允許的各種區際合作形式，其中就包括簽署區際行政協議這種協議。這種高度自治權受基本法的保障，是為了保障港澳繁榮穩定而設定的。第二，立法法已經明確全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等事項在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。〔32〕這為廣東單獨與港澳合作夯實法治基礎。最後，基於特區法律實施的現狀，在特區實施的法律規範中還包涵一種特殊的法的淵源——授權性決定。根據基本法的規定，港澳特區可享有全國人大和全國人大常委會及中央人民政府授予的其他權力，〔33〕這意味著中央可根據港澳為保持繁榮穩定作出授予特區享有基本法未明確的其他權力。如表1所示，《全國人民代表大會常務委員會關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關於授權澳門特別行政區對設在珠海橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》等多部具有授權性質的決定並未直接列入基本法的附件三中，卻對港澳特區產生法律效力，是中央嚴格依據基本法精神行使全面管治權的重要表現。從縱深層面而言，無論深圳灣口岸，抑或橫琴島、85公里海域〔34〕，這些區域本不屬於港澳，從文義解釋而言，中央授權決定這一行為並未違反基本法。港澳特區立法機關根據全國人大的授權，分別制定與深圳灣口岸、橫琴島相配套的法律規範，進而將特區的法律規範直接在這些區域實施。質言之，經過中央的授權，可以劃定特定區域以租賃等方式供港澳使用，以更好地破解港澳地狹人稠之癥結。
當前，大灣區各方主要依託區際行政協議進行合作，在合作中嘗試破解區際行政法律衝突，如粵港澳近年來在海關、環境治理、文化合作等領域簽署區際行政協議，這是“一國兩制”不斷深化的過程。易言之，當前的區際合作模式存在憲制與權力基礎。然而，合乎憲法規定並不足以解決大灣區建設需要，大灣區建設確實欠缺合作的具體途徑、方式以及救濟機制。〔35〕基於大灣區建設的實際情況，粵港澳必然在一些區域或者事項進行共建共治共享的工作，這些區域或者事項亦很可能觸碰行政區域劃分的界限。若無中央的授權，這些跨境工作將必然涉及違憲問題，如將來的河套地區共同開發、港珠澳大橋再次納入深圳一段等重大議題。因此，大灣區要適時爭取中央的授權，按照上述第三種法律依據，即基本法上的授權性決定模式，由全國人大和全國人大常委會以及中央人民政府根據實際情況專門出台授權決定，授予粵港澳三地政府進行跨境協調行政法律衝突的權力，明確相關主體行使權力的範圍、方式以及粵港澳履行合作協議的法律約束力問題。為更好地推動合作進程，獲得授權後的粵港澳三地政府應設立大灣區立法協調機構，以協調區際行政法律衝突為核心工作，推進大灣區行政法律規範一體化建設，確保大灣區建設嚴格遵循憲治路徑。
（二）建構以大灣區居民為標準的公共產品分配制度
大灣區作為一個區域經濟概念，賦予了常居於大灣區內所有居民共同的身份概念——大灣區居民。在增強港澳居民“中國人”身份認同屢遭挑戰的今日，管治港澳的有關部門不妨另闢蹊徑，先行建構能夠容納港澳居民在內的大灣區居民身份認同制度。而內地有關部門正為這種制度的建構配套許多改革措施。2018年8月，國務院宣佈取消港澳居民在內地的就業許可，同年9月，隨著《港澳台居民居住證申領發放辦法》（以下簡稱《居住證辦法》）的正式實施，在內地居住的港澳居民能夠與內地居民一樣享有申領居住證的權利。儘管《居住證辦法》形式上衹列舉港澳居民持居住證享有3項權利，但理論上卻可享有與身份認證有關的系列權利，如就醫權、接受法律援助權、參加職業考試權等，可以說，《居住證辦法》稱得上是港澳居民在內地享有相關權利的宣言書。基於這一系列的改革措施，大灣區公共產品的共同供給與分配成為可能。
法律阻隔理論雖不能從本質上闡明大灣區建設的最大障礙，但卻道出了以身份為標準的公共產品分配制度對大灣區建設的制約作用，因而值得警醒。從社會認同理論來看，社會認同即是作為一個群體成員的自我定義。〔37〕若在大灣區建設背景下仍然堅持廣東人與香港人、澳門人的身份區隔制度，則容易導致某一城市公共產品的享有異化為特定居民的特權，進而阻礙人才在大灣區內的流通。當前，大灣區囿於區際行政法律衝突的客觀現實，加之合作各方的行政思維與龍頭概念作祟，公共產品供給與分配尚未實現共建共治共享。誠然，區域公共產品的供給與分配不同於城市內部，前者作為一種集體行動更需要合作各方的共識和制度上的保障。具體制度之建構主要從兩個方面入手，茲作下述：
首先，公共產品的供給與分配的性質是行政給付。行政給付涉及行政權力的行使，為防止權力的無序運行，大灣區建設領導小組有必要設立大灣區公共產品供給與分配的執行機構。該執行機構獲得中央必要的授權後，以大灣區居民作為唯一區別對待的判斷要素，打破行政區域界線，更好地建構起跨境社會保障互通網絡，實現大灣區居民跨境攜帶社會福利，〔38〕激發自由市場各要素，使大灣區經貿往來更為頻繁。
其次，為建立有限政府，激發社會組織參與大灣區建設的動力，大灣區可借鑒長三角合作與發展共同促進基金的運作經驗，成立大灣區共同發展基金會，加強區域內的硬體建設（如通訊、電力和交通等）和軟體建設（如就業服務、教育、醫療、社會養老、公共福利事業等），以更好地提供區域公共產品，促進大灣區的可持續發展。〔39〕作為憲治意義上的實施路徑，大灣區共同發展基金會的一切硬體與軟體建設均以提高大灣區居民的社會福祉為宗旨，保障對象不應受到區別對待，但囿於粵港澳三地發展的不平衡，福利保障內容在短時間內可存在一定的差異並隨之調整。
（三）加強全國性法律建設
根據基本法的規定，全國性法律在包括港澳在內的中華人民共和國領土範圍內具有法律效力，港澳特區必須在當地公佈或立法實施，不能通過與“一國兩制”精神相違背的形式架空全國性法律。為保障港澳的高度自治權，全國性法律不可能頻繁地增減，但在大灣區建設的背景下，全國性法律可在協調區際行政法律衝突中發揮著重要作用。囿於港澳要保持特區法律制度的相對獨立性，全國性法律的調整對象僅限於國防、外交和其他不屬於特區自治範圍的事項，中央可在這一範圍內充分運用全國性法律這一規範資源。目前，在港澳地區實施的全國性法律具有以下幾個特徵：一是國家（主權）象徵形式的法律多；二是外交事務的法律多；三是國防事務、邊境管轄事務的法律多。與此同時，在港澳實施的全國性法律存在幾個問題：一是除了涉及國家主權、外交與國防事務等問題，中央尚未就不屬於特區自治範圍內的事項進行立法；二是全國性法律在港澳的實施評估工作尚未開展。因此，加強全國性法律建設，必須考量這兩個因素。
首先，著重考慮不屬於特區自治範圍內且粵港澳融合程度高的事項。由於大灣區的國防、外交實際上已有一套橫跨三地的系統予以有效運作，全國性法律可以不再考慮，故大灣區全國性法律建設衹能在不屬於特區自治範圍的事項“下功夫”。基於探討區際行政法律衝突的立場，我們需要挖掘粵港澳融入程度較高、分歧較小的內地行政法律規範並將其直接納入港澳基本法附件三中作為全國性法律，如《國家勳章和國家榮譽稱號法》、《科學技術進步法》等具有行政資助色彩的規範可在港澳實施，不影響港澳依法享有的高度自治權，不減損港澳居民依法享有的權利和自由，且能更好地發揮全國性法律對港澳的統合作用。再如，內地與港澳可在法律服務方面的高度合作基礎上，達成橫跨三地執業範圍的跨境法律職業對接協議，以律師為例，通過跨境合作培養後的學子經過特定部門考核合格後，在三地均有過實習或者學習經歷的，可獲得在三地執業的資格，但這資格僅限於涉及跨境糾紛，例如一項涉及到內地與香港個人間的法律糾紛，擁有三地執業資格的律師便可代理，若一項糾紛衹涉及到內地或者香港或者澳門，則這個律師還須擁有當地普通律師執業資格。在加強全國性法律統合粵港澳行政法律規範的過程中，若條件尚不成熟的，可經全國人大作出決定，先行將一些僅適用於粵港澳的全國性法律列入港澳基本法附件三中。誠然，這種局部適用的全國性法律的法律地位尚未進一步探討，但由於全國人大具有全權性且為最高權力機關，有權決定以何種法律適用於全國或局部地區。自此，粵港澳通過這一渠道而獲得行政法律規範間的銜接，以更好地開展行政合作。
其次，構築全國性法律在粵港澳的實施評估機制。大灣區是粵港澳共同的美好家園，建設成敗事關粵港澳的共同福祉。儘管全國性法律主要為港澳而推行的，但廣東作為大灣區的重要區域，在區際行政法律融合進程中同樣需要全國性法律的有效實施。因此，大灣區立法協調機構可定期進行全國性法律在粵港澳的實施評估，加強區際政府間信息交流與共享，擴大公眾在評估工作中的參與面，評出最佳實施範例，宣導其他立法機關共同學習。與此同時，評估工作要及時發現全國性法律在粵港澳實施存在的問題，並形成相應的對策報告上報全國人大常委會，由全國人大常委會根據實際情況判斷是否需要對實施狀況不理想的全國性法律作出適當調整。
（四）确立區際性規則的法律地位
粵港澳合作多年來主要依託區際性規則進行立法協調工作，這些規則包括CEPA及其補充協議、粵港或者粵澳簽署的區際行政協議、最高人民法院與港澳司法機關簽署的民商事司法互助協議〔40〕等。不可否認的是，區際性規則尚未按照憲法、立法法規定的立法程序轉化為通行於全國的法律，是否履行協議完全依賴於締約主體的自覺性，故學界將這些區際法規則視作“軟法”具有一定的合理性，這也是大灣區建設的法治基礎不牢固之近因。〔41〕然而，在推進粵港澳合作中，切忌衹以區際性規則是否有國家強制力為依據而忽視規則內在的“硬法”效力，即一旦合作一方不履行或者拖延履行協議，其他各方亦自然壓縮與之合作的深度與廣度，違約方甚至有承擔政治責任之可能，這就暗藏強烈的約束作用。質言之，區際行政協議應屬“一國兩制”框架下探索出新的法的淵源，具有事實上的約束力，在尚未確立法律地位前，它的約束力表現為一種政策性、指導性的文件反復地對各方產生影響。〔42〕更進一步而言，在“一國兩制”框架下，如何運用國家強制力統合港澳仍然是一個重大命題，亟需各方探索可行的方案。
從法理上而言，特區行政長官代表特區與廣東簽署的關於特區發展的區際性規則經過特區立法程序可適用於特區。然而，由於區際性規則具有合作範圍廣、程度深的特性，囊括的內容包括內地經濟核心問題，其程度之深有觸動特區制度之趨勢，故而區際性規則的推進工作一直處於緩慢狀態，泛珠三角合作也由於類似的原因致使合作效果一直不理想。從深層次原因而言，除合作各方許可權不明確而導致區際性規則難以發揮強勁法律效力外，憲法、基本法、立法法等規範並未確立“區際性規則”為中國法的淵源是一個重要原因。因此，大灣區應在中央的授權下探索區際性規則的法律地位，主要是朝著區際性規則作為當代中國新的法的淵源的方向進行。
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