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新型態“經貿戰爭”與“全球治理”的解構
http://www.CRNTT.tw   2019-09-14 00:07:26
在全球經濟相互依賴下,加徵關稅或切斷供應鏈將造成本國消費者與產業利益的受損,屬於不理性行為。
  中評社╱題:新型態“經貿戰爭”與“全球治理”的解構 作者:羅慶生(台灣),台灣國際戰略學會執行長、博士

  在美國川普總統對中國發動貿易戰、科技戰的示範下,一種新型態的“經貿戰爭”開始擴散。最明顯的表徵,是日本不滿韓國清算二戰舊帳,對韓國高科技產業的供應鏈予以設限,甚至必要時斷供。這個媒體稱之為“日韓貿易戰”的事件看似小打小鬧,但後續的影響卻可能很嚴重。這並非指韓、日間若相互報復可能引起全球供應鏈的混亂與重組,而是更宏觀的關注到一種重構國際秩序的新衝突模式已經啟動。日本雖操作經貿工具,但處理的並非貿易爭端,而是“非貿易領域”的意志衝突。如果各大國也競相效法,那麼經貿工具就將取代以往的軍事武力,成為政治施壓的主要工具。如此,過去20年間透過“全球治理”結構所形成的全球化秩序,就可能被這種新型態的“經貿戰爭”所解構。

  一、傳統“軍事武力”的政治施壓

  回顧歷史,自17世紀《西伐里亞和約》(Peace of Westphalia)簽署,現代主權國家出現以來,軍事武力就一直是政治施壓的主要工具。強國如果對特定國家政策不滿,先表態施壓,不接受就下“哀的美敦書”,提出時限,並將軍隊拉到邊境;時間一到,再不接受就開打。戰爭於是被著名的普魯士軍事理論家克勞塞維茲(Carl von Clausewitz)定義為:戰爭是迫使敵人服從我們意志的暴力行為(War therefore is an act of violence to compel our opponent to fulfill our will)。

  這種情況當然容易引起各國相互間的武力報復,或者尋求大國保護以及爭取結盟的連鎖反應。不衹歐洲本身在18、19世紀戰爭不斷,並且以示範作用向亞洲與美洲擴散。明治維新後尋求“脫亞入歐”的日本,同樣是當時學得最到位的國家;918事變攻佔東北、77事變攻佔北平,都依此程序。這種政治施壓模式在第二次世界大戰前達到頂峰。

  二戰後聯合國成立,希望透過各國合作避免戰爭,但受到冷戰格局限制功能不彰。一直到冷戰結束,美國成為世界唯一的超級強國,才在美國主導以及聯合國安全理事會的努力下,透過國際法與實踐,使戰爭非法化。現在,衹有自衛,以及聯合國授權的戰爭才是合法。大國如果自恃武力強大,對另一個主權國家發動戰爭,就會受到安理會“全體打一個”的集體安全機制的制裁。

  這是冷戰結束後,許多“地區”紛紛獨立成為“國家”的原因,全球“國家”數目或許很快就會突破200。這些沒什麼國防武力的小國所以能夠獨立,是因為有安理會保護。在18、19世紀,甚至二戰前的國際情境,沒有強大武力或依附大國的國家很難獨立生存。

  但戰爭是非常昂貴的消費,傷亡撫卹、油料運補與武器彈藥的消耗所費不貲,一個聯合國的武力制裁行動動輒耗費上百億美金。即便各國分攤,多幾次大國也負擔不起或者不樂意負擔。於是低成本的貿易制裁,就成為輔助的施壓工具。《聯合國憲章》第7章41條就將這種“武力以外之辦法”定為應付和平威脅、破壞及侵略行為的手段。例如北韓,即因為發展核武、違反《核武器不擴散條約》,而遭聯合國貿易制裁。

  相對於早期的東方國家,例如中國的明、清時期,西方國家有重視貿易的傳統。拒絕或限制特定國家貿易是件很嚴重的事,通常會引爆戰爭;中國人耳熟能詳的“鴉片戰爭”就是明顯的例子。因此,全面性的貿易制裁與禁運,衹有在聯合國安理會主持下才屬合法。但各國對貿易爭端仍會採用出口管制、關稅或其他的貿易限制來施壓,如此就必須有專業機構來裁判處理。

  1995年世界貿易組織(WTO)成立後,國際貿易秩序即由WTO負責維持。貿易大國若對特定國家實施貿易限制或營造關稅壁壘,將遭提告而被判為非法。例如2010年中國對日本實施稀土出口管制,日、美、歐盟聯合向WTO提告;2014年WTO裁定中國敗訴,中國即須撤銷管制,否則將遭到貨品限制出口的貿易制裁。

  二、當代“全球治理”的成就與問題

  近20多年來,在聯合國安理會致力於戰爭非法化、WTO致力消除貿易障礙,以及其他包括世界銀行(WB)、國際貨幣基金組織(IMF)或世界衛生組織(WHO)……等國際組織在各領域的努力下,透過實踐與全球化進程,終於創造了一個人類歷史上最偉大的全球文明。除了遠離全球體系的邊陲國家,衹要是全球化核心國家的人民,都享受到前所未有的富裕、安定與和平。

  這就是“全球治理”(Global Governance)。國際雖然是無政府狀態,但是透過國際組織,以及具有約束力的國際建制(international regimes, 指國際法或條約所形成的原則、規範、規則及決策程序等),可以處理全球或跨國性的衝突與其他議題。

  但這種國際體系的結構剝奪了大國權力。在國際關係領域中,權力是被界定為“讓對方做不想做或不做想做的事的能力”;操作權力,就是透過棒子施壓與胡蘿蔔利誘。國家實力愈強,能操作的棒子與胡蘿蔔愈多,就愈能讓小國屈服,權力也就愈大。

  理論上,國際權力結構是個金字塔形狀,頂端是權力最大的超級強國,次為少數大國,再次為一般中等國,最下為佔多數的基層小國。但透過國際組織與國際建制的“全球治理”,將這種權力結構扁平化。大國愈來愈與小國処在同等地位,因為不能揮舞大棒威脅小國,衹能靠胡蘿蔔利誘,小國若不在乎,大國一點辦法都沒有,除非願意付出被聯合國制裁的代價動用棒子。

  因此,以往大國對小國不滿,僅略為表態即能威懾小國讓步的現象已經不見;反而是小國有時以政策挑釁大國,大國空有強大實力卻難以反制。即便訴諸國際組織,國際組織的各國地位更平等,投票一國一票;國家再大、人口再多,也是一票。大國如果在國際會議上強力施壓,反容易引起國際輿論批評。

  衹是這種平等性,在要求建立規則的美國也遵守規則時就面臨考驗。美國主導“全球治理”要求各國讓渡主權,接受國際組織與國際法的決策與裁判,但美國自己卻不願接受。例如雖簽署《聯合國海洋法公約》卻不批准,以免強大的海洋權力受限;再如不承認國際法院的管轄權,拒絕接受國際法院的判決等。

  然而這種“美國例外主義”遭到愈來愈多的國際輿論批評。美國國內也出現兩種聲音:保守派主張美國主權優先,拒絕承認美國法律之外的其他威權;自由派則認為美國應以身作則,才能更鞏固國際秩序。因此,即便美國人仍自認為是“上帝的選民”,也並非能自外於國際建制。美國國會雖拒絕批准《聯合國海洋法公約》,美國海軍在實踐上卻遵守該公約絕大多數的條款,例如關鍵性的12海里之領海地位。2018年,美國撤銷“伊朗核協議”被伊朗告上國際法院;美國雖強調主權權力,主張國際法院沒有管轄權,但仍委派律師出庭答辯。

  在“全球治理”下的國際權力結構,愈來愈接近各國平權。大國不能使用軍事武力作為政治施壓工具,軍事實力再強也沒用。因而瑞士信貸軍力強度指數排名第7的韓國,可以堂而皇之地清算排名第4的日本之二戰舊帳;軍力強度指數排名第3的中國,在南海的經濟海域權利,也遭排名在20之外的越南挑戰。

  這也就是說,美國付出努力與代價主導的“全球治理”愈有成效,大國權力就愈被剝奪,但也包括美國自己。這不僅讓大國沮喪,也讓保守派的美國人不滿:在付出那麼多努力與代價後,結果是美國自己的權力受限與利益萎縮。

  因此,川普上任後一連串退出美國主導成立的國際建制,如跨太平洋夥伴關係協定、巴黎氣候協定、伊朗核協議、聯合國人權理事會、萬國郵政聯盟、聯合國武器貿易條約、中程彈道條約、聯合國教科文組織……,這些看似不理性的“退群”行為,其實完全符合“美國優先”(America First)——美國主權優先於其他威權——的邏輯:美國既然是全球實力最強大國家,當然該擁有全球最大的權力以維護自己本身的利益,為何要受國際建制規則的拘束?川普將WTO拋到一邊,利用本身實力對中國打貿易戰、科技戰,要達成一個對美國有利、而不是公平的貿易協議,就是此一邏輯的體現。

  三、“經貿戰爭”取代“武力”施壓的邏輯

  在以往,或者更精確地說,在當代“全球治理”建立平等的國家地位與公平的國際規則之前,要求簽署不公平協議或不平等條約,是大國應對小國的常態;衹不過是透過武力施壓而來。因此,川普要求各國分別與美國簽訂對美國有利的貿易協議,或更進一步在非貿易領域,例如要求墨西哥協助美國處理非法移民問題,不同意就加徵關稅的做法,其實和以往的大國施壓小國並無差異。因為它們有一樣的本質:大國利用本身優勢(無論是軍事武力或經濟與科技),以屈服意志衝突的對手。

  因此,如果我們同意克勞塞維茲“戰爭是迫使敵人服從我們意志的暴力行為”的戰爭定義,則川普操作經貿工具顯然就是一種戰爭型態:“經貿戰爭是迫使對手服從我們意志的貿易行為”。

  川普選擇“經貿戰爭”取代軍事武力作為施壓工具,並不表示美國軍武已不夠強大;事實上美國仍是全球武力最強大的國家,即便武力分散至全球各地,在大多數地區仍擁有穩定優勢。衹是操作武力的成本高、風險大,不如經貿工具好用。軍事武力操作不慎可能引起“擦槍走火”式的衝突,是否會進而引爆全面戰爭難以預料。而運用加徵關稅或供應鏈斷供的經貿工具,卻可以收發由心。

  傳統上,加徵關稅都被視為保護主義:為保護本國特定產業,而加徵競爭對手國產品的關稅。美國對進口鋼、鋁分別加徵25%與10%關稅就屬於這個層面。以國家安全為由也很合理,因為鋼、鋁如果平時倚靠進口,戰時將缺乏建造軍艦、戰機等武器系統的材料;美國必須保護自己的鋼、鋁產業。但是對中國發動貿易戰、科技戰,以及威脅對墨西哥增稅,就並非如此。川普並無意真正對中國、墨西哥商品加徵關稅,而是要迫使對方屈服。

  就此而言,川普操作經貿工具其實是個具突破性的戰略行動。國際關係理論有“行為者理性”的假設,認為理性的行為者,不會選擇對自己利益造成損害的行動;在全球經濟相互依賴下,普遍加徵關稅或切斷供應鏈將造成本國消費者與產業利益的受損,屬於不理性行為,因此不會列入戰略選項。

  但川普行動的邏輯,關注的卻是損害的相對性。雖然打擊對手的同時也會傷害自己,但美國是全球最大的經濟體,容忍痛苦的能力高於對手,故有機會在自己利益還沒有真正受損前,就迫使對手屈服。至於違反WTO規則的問題;WTO裁決通常需要一段相當長的時間,衹要在裁決前迫降對手就無所謂,即便對手能撐到最後,也還有退出WTO的選項。

  有了這個能迴避聯合國安理會制裁,以及繞過WTO規則的威力鉅大工具,就可以打破國家平等地位與公平原則進行施壓,以達到特定的政治目的。但如此,“全球治理”所建構的國際秩序,就面臨解構危機:國際建制失效,國際法與國際組織不再受尊重。

  這也顯得日本效法美國對韓國發動這新型態的“經貿戰爭”,可能成為瓦解“全球治理”的推手。如果國家權力在金字塔頂端的美國,可以無視國際建制,直接用經貿工具迫使他國屈服;則次一階層的大國,同樣也可以發動經貿戰爭,而迫使實力較弱的國家屈服。這就是日本對韓國發動貿易戰的意義。

  令人憂心的假定是,在“全球治理”下國家權力遭到扁平化壓縮的大國,是否都有意改變權力結構的現狀,期望獲得符合其國家實力的國家權力,一吐被小國挑戰的悶氣?新型態的“經貿戰爭”可以作為權力工具操作政治施壓,未來類似的國際實踐,就將成為觀察“全球治理”體系是否解構的關鍵。

  (全文刊載於《中國評論》月刊2019年9月號,總第261期)

          
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