中評社╱題：美日峰會與東亞區域關係 全文刊載於《中國評論》月刊2021年6月號，總第282期，思想者論壇
主 辦：中評智庫基金會 中國評論通訊社
督 導：郭偉峰 中評智庫基金會董事長、中評社社長
周建閩 中評智庫基金會執行董事、中評社常務副社長
主持人：王 鍵（北京）中評智庫基金會高級研究員、中國社科院首席研究員
與會者：袁 征（北京）中國社會科學院美國研究所副所長、研究員
胡繼平（北京）中國現代國際關係研究院副院長、研究員
劉江永（北京）清華大學教授
黃大慧（北京）中國人民大學國際關係學院副院長、教授
董向榮（北京）中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員
周永生（北京）外交學院教授
執行人：羅祥喜 中評智庫基金會執行長
王 平 中評智庫基金會副執行長
郭至君 中評智庫基金會董事會秘書
時間：2021年5月7日（總第371次）
地點：中評社北京總部
王鍵：開場白
美日首腦峰會在最近舉辦，在峰會之前，美日還舉辦了外長防長“2+2”會議，幾天七國集團外長會議举行，中國已經成為西方國家關心的重要話題，所以今天我們有請6位專家共同就此展開探討。
袁征：從“百日新政”看拜登政府政策趨向
至4月30日，美國總統拜登上台執政已達百日。美國《外交政策》網站發文評論道，拜登執政百日是“自富蘭克林·羅斯福以來最為至關重要的100天”。分析上台執政百日的舉措及表現，有助於我們研判拜登執政的風格和政策趨向。
第一，“百日新政”的突出特點。自1月20日上台執政，拜登簽署了多項行政令，推翻了多項特朗普政府的政策。拜登強化抗擊新冠疫情的舉措，全力推進疫苗接種工作。執政百日，美國新冠疫苗接種超過2.2億劑，提前完成了拜登政府設定的目標。儘管還有起伏，但美國疫情相較之前已然得到了一定的控制。拜登政府還實施了規模巨大的紓困救濟計畫，在經濟復蘇、就業、社會平等方面採取了舉措。根據最新《華盛頓郵報》和美國廣播公司發佈的民調，52%的美國人贊成拜登的表現。不過，衹有13%的共和黨人贊成拜登的表現。52%的支持率在戰後歷任總統中排倒數第三位，僅僅高於特朗普和福特。即便如此，《華盛頓郵報》的評論認為，“在這個兩極分化非常嚴重的時代，不被憎恨是一項重大的政治成就。”
執政百日，拜登政府的施政突出地展現出如下特點：
一是先內後外，重點突出。拜登上台，主要精力投入到國內議題上，包括抗擊新冠疫情、推動經濟復蘇、強化社會保障、種族不平等、氣候變化等。這些是拜登國內施政的重要路線圖。在拜登看來，美國首要的就是要解決美國自身的問題，恢復美國的民主機制，這樣才能改善美國的國際形象，提升美國的軟實力。他表示，“我們將引領世界，不是因為我們所顯示的實力，而是因為我們所樹立的榜樣。”這也是拜登團隊聚焦國內議題的重要原因之一。
二是“大政府”色彩頗為濃厚。拜登政府的施政方案強調聯邦政府的主導作用，擴充聯邦政府的權力。上台伊始，拜登政府就強行通過了1.9萬億美元的紓困計畫，重點救助中下層家庭。這是美國歷史上規模最大的經濟刺激措施之一。3月31日，拜登又提出2萬億美元基建計畫，稱是“一代美國人的一次投資”。不過，這一基建計畫被參議院共和黨領袖麥康奈爾稱作為“特洛伊木馬”，認為拜登的目的不是傳統意義上的交通和基建，而是包括了可負擔的住房補貼、老年護理、社區設施和其他項目。為了確保聯邦政府的財政收入，拜登政府有意大幅提升向富人徵稅，以便幫助中下層民眾。其中，主張對頂部1%的富人加徵39.6%的稅收。這與民主黨“大政府”的傳統理念一致，但勢必會招致共和黨的極力反對。
三是黨派之爭凸顯。儘管拜登有意彌合美國社會的分歧、但回歸兩黨共識的狀態無異於是“天方夜譚”，實在是難以完成的任務。如同參眾兩院通過1.9萬億的紓困計畫一樣，完全以黨派划線投票，所有共和黨議員都投票反對。而在同性戀、槍支、移民等問題上，雙方針尖對麥芒，難以達成共識。為了避開共和黨的反對，拜登更傾向採用發佈行政命令的方式來推進自己的施政方案。
四是立法效率頗低。儘管拜登團隊有意模仿上世紀三十年代富蘭克林·羅斯福政府，採取舉措來應對新冠疫情的蔓延，但在美國社會極化、黨派之爭加劇的情況下，國會立法阻力重重。在執政百日內，拜登僅僅簽署生效了7項法案，和小布什一起成為自富蘭克林·羅斯福以來執政百日立法最少的總統，而富蘭克林·羅斯福則在執政百日里簽署了76項立法。
五是回歸多邊主義，意在維護美國的領導地位。首先是加強與盟友和夥伴的溝通與協調，改善與盟友的關係，維護西方所主導的國際秩序。其次是重新加入國際機制，力圖發揮主導作用。
六是強調意識形態，用“民主社會”對抗“專制政體”，刻意用西方價值理念拉近與盟友的關係，加強西方內部的凝聚力。拜登政府聲稱要打造一個統一戰線，今年年內召開“全球民主峰會”。
七是繼續推進大國競爭戰略，遏制和打壓中俄。拜登執政百日，顯然部分繼承了特朗普政府的外交遺產，採取遏制中俄的態勢。
應該說，拜登政府“百日新政”的特點還是非常鮮明的。4月23日，《芝加哥論壇報》發表社論，認為拜登政府的所作所為，與特朗普時期相比，“是受歡迎的，也是姍姍來遲的回歸常態”，給予了拜登正面的評價，認為拜登政府執政百日，雖然不完美，但正在有條不紊地推進其施政日程，假以時日就會取得明顯的效果。
第二，從“百日新政”看拜登政府對華政策趨向。依據拜登執政團隊的言行，結合當前美國的對華氛圍，可以確認美國將延續對華強硬的總體趨勢，戰略競爭將繼續成為美國對華政策的主基調。拜登政府制衡中國、維護霸權的出發點和特朗普政府並沒有本質的差異，衹是在策略和手法上會有明顯的變化。
一是，在戰略定位上，拜登團隊同樣將中國視為頭號戰略競爭對手，延續對華強硬政策。拜登認為，中國是美國“最嚴峻的競爭對手”。布林肯把應對中國挑戰列為美國外交的八大優先項，認為中國是“美國21世紀面臨的最大地緣政治考驗”。《美國國家安全戰略臨時指南》指出，中國是唯一有潛在綜合實力挑戰“穩定和開放的國際體系”的“主要競爭者”。按照布林肯的說法，中美關係會在該競爭時競爭，能合作時合作，必須對抗時對抗。美國將加強在印太地區的投入，竭力維護美國的主導地位，全力阻遏中國影響力的拓展。
二是，拜登團隊更加強調意識形態，重視人權民主價值理念。凸顯價值觀之爭，對內能夠爭取國內支持，凝聚共識，對外則可以拉近與盟友的關係。拜登政府從意識形態角度干預中國內部事務的衝動更為強烈，未來繼續插手台灣、香港、新疆、西藏等問題。
三是，儘管拜登不贊成特朗普政府的對華貿易戰，但在貿易逆差、市場准入、知識產權、人民幣匯率、國有企業補貼等問題上態度強硬，不會放棄特朗普政府強調的對等原則，兩者目標也大體一致。拜登政府甚至會以取消對華產品附加的高額關稅作為條件，要求中國在諸多問題上做出讓步。拜登也會尋求與盟國協調，聯手施壓中國進一步開放市場。
四是，中美科技競爭會白熱化。美國不會放鬆對中國的科技封鎖和出口管制力度，會本著“小院高牆”的手法來防範中國對於高科技技術的獲取，竭力阻撓中國“彎道超車”。
五是，拜登政府還有意通過各種規則來規鎖中國的行為方式，要求中國遵守國際規則。這涉及到知識產權、國有企業、勞工標準、環境保護、投資透明等多個議題。拜登表示，不會延續特朗普政府的對華政策，而專注於國際規則。
六是，拜登政府注重與盟友和夥伴的協調與合作，構築排華小圈子，打造對華統一陣線。在全球層面，拜登政府有意推動“全球民主聯盟”。今年年底，拜登政府有意組織和主辦首屆“全球民主峰會”，這是邁向“全球民主聯盟”的重要一步。美國還會根據議題打造不同的“民主國家”小圈子，包括民主國家科技聯盟、“芯片”聯盟，加強對中國的科技封鎖。在地區層面，著力推動美日印澳四國安全對話機制朝著地區民主聯盟的方向發展。儘管形成“亞洲小北約”軍事同盟尚待時日，但從現在的發展來看也不是完全不可能。需要指出的是，三個動向值得重點關注：其一，鞏固既有的雙邊和多邊同盟體系，拓展合作的空間。其二，構築新的多邊同盟機制，打造地區和全球民主同盟體系。隨著拜登上台執政，一直醖釀的“全球民主聯盟”設想也將進入具體操作階段。其三，推動各個同盟之間的聯動性，加強歐洲與東亞同盟之間的勾連，北約進一步“東擴”。
七是，美國政界和戰略界一些人士有意樹立一個外部敵人來轉移國內視線，緩解美國內部的矛盾，增強國內凝聚力。民主、共和兩黨在對華認知問題上形成共識，都主張對華採取強硬政策。而美國國內的消極氛圍將對拜登對華政策構成潛移默化的牽制。拜登團隊已經表露出明顯的苗頭，就是利用中國問題來緩解國會立法進程中的阻力，以便推銷自己的施政舉措。
八是，未來中美競爭的重點：一是技術競爭；二是規則競爭；三是意識形態之爭；四是周邊地緣戰略博弈；五是人民幣國際化與美元霸權之爭。
即便難以從根本上改變美國對華強硬的政策底色，但拜登上台執政給直線下墜的中美關係提供了一個止跌的機會。從拜登執政百日來看，儘管氛圍不佳，但高度緊張的中美關係還是會逐步穩定下來。拜登團隊有意識著眼美國自身，認為要應對中國的挑戰，美國首先應當是從國內解決問題，在科技創新、經濟發展等層面加大投入，保持美國的絕對領先。拜登政府重視多邊國際合作，中美在氣候變化、公共衛生、環境保護、軍控不擴散等全球治理議題上有更多合作的空間。如同阿拉斯加對話和克里訪華表明，中美對話將恢復，兩國的溝通將有所改善。這有助於緩和氣氛，避免戰略誤判。拜登團隊相對理性務實，執政風格可預期性較強。拜登本人及其團隊均為主流建制派，從政經驗豐富，在對華關係上既談競爭，也談合作，尋求一定的平衡。拜登政府強調，美方歡迎競爭，但不尋求與中國的衝突。
儘管中美戰略博弈日益加劇，但相較於反華歇斯底里、根本不講規則的特朗普團隊，拜登執政有助於中美關係逐步回歸相對理性而有節制的競爭軌道。人們可以抱有期待，但幻想不可有。拜登團隊將會受到多方力量的牽制，其對華政策調整將是有限的。拜登的四年任期基本上和中國的“十四五”規劃在時間上重疊，這期間中美關係如何發展，將對未來中美關係的走向起到非常關鍵的作用。
第三，美日峰會釋放的信號。4月16日，美國總統拜登與到訪的日本首相菅義偉在華盛頓舉行首腦會談，發佈了名為《新時代美日夥伴關係》的聯合聲明，插手我香港、新疆和台灣地區事務，並表示將“共同應對中國帶來的挑戰”。兩國首腦峰會是拜登執政以來首次與外國領導人的面對面會晤，具有一定程度的象徵性意義。儘管白宮發言人曾表示會晤目標為“深化美日同盟關係”，但從雙方《聯合聲明》內容看，該會議更像是以中國為核心議題的“專題討論會”。
美日聯合聲明體現出美日同盟長期以來在對華戰略層面的延續性，但涉華內容更負面，更具挑釁性。就聯合聲明看，海域問題儼然已成為美日關切的焦點。一是，在台灣問題方面，公開而明確地將台灣海峽和平穩定的重要性，列入兩國共同關切的議題，同時也鼓勵兩岸問題和平解決。二是，在釣魚島問題上，美國公開承認日本對釣魚島的管轄權，對中國主權形成嚴重侵犯。三是，《聯合聲明》以所謂“人權問題”為由，對我國新疆和香港事務進行了干涉和指責。四是，在《聯合聲明》中，強調雙方強化高技術領域的合作。
我認為，近年來日本出於自身利益考量，採取了一系列迎合美國的制華行動，表明日本已然公開選邊站隊美國，至少在安全問題上如此。日本大力推動印太戰略，支持和追隨美國遏制中國。3月12日，拜登主持召開了美日印澳“四邊安全對話”首次視頻峰會，會議的主要議題實際上就是制衡和圍堵中國。這次峰會標誌著四國安全合作的重大突破。四國機制成為拜登政府印太戰略的關鍵支柱，期望建立印太地區多國之間協調互動的框架。3月16日，日美外長和防長在東京舉行“2+2”會談，并發表聯合聲明，稱“中國的行為不符合現有的國際秩序，給聯盟和國際社會帶來了政治、經濟、軍事和技術方面的挑戰”。該聲明還對台灣、涉港、涉疆等問題表示關切。美日狼狽為奸，互有需求。在2+2會談中，應日方要求，寫入了類似“對中國海警法感到憂慮”、“釣魚島適用《美日安保條約》”等表述，而美方則要求日本同意寫入“台灣海峽和平與穩定的重要性”。
其中原因並不難理解：其一，日美同盟關係一直是日本外交的基軸，也是“美國亞洲政策的基石”。菅義偉終於如願以償，成為首位與美國總統拜登握手的外國首腦。2016年11月，時任首相安倍晉三幾經努力，趕著第一個與特朗普會面，從而為特朗普上台後的美日蜜月關係創造了契機。菅義偉無疑也想繼續加強與美國的合作，加快日本實現“正常國家”的步伐。
其二，美日既有共同的利益，也有各自的盤算，美日各取所需。在雙方互惠性同意下，美國在釣魚島問題上成為日本堅定的後盾，日本則成為美國印太戰略的最前沿。從日本對華戰略而言，出於對釣魚島、台海和南海地區等安全利益的考量，乃至在東亞地區影響力的渴望，日本更多從負面角度看待中國的崛起，更傾向於依託美國來遏制中國的崛起。這從近些年日本政要的言行可以明確看出來。在科技合作領域，美日的利益考量也有微妙的差異。拜登政府要強化對華“科技戰”，保持美國在高科技領域的領先優勢。而日本則能夠有效協助美國，在全球範圍內制衡中國的“數字絲路”建設，是實現對中國技術遏制的重要一環；另一方面，對於日本來說，加入此前由美國提出並主導的半導體供應鏈重建計畫，有助於其在未來獲得半導體規則方面的制定權及主導權，是強化自身在數字領域競爭力的“重中之重”。
其三，從國內政治角度而言，菅義偉支持率低迷，面臨很大壓力。抗疫不力，內閣醜聞不斷，個人形象備受打擊。如果拿不出政績，那麼就難以在9月自民黨總裁選舉中連任。面臨疫情、經濟、奧運會等國內難題，因此菅義偉就更加看重美日同盟，希望通過加強美日同盟，來改善自己在國內低迷的支持度。
當然，日本也試圖在中美間尋求一定的平衡。面對中國的堅決反對，菅義偉政府也試圖緩和氛圍，在諸如台海問題上進行一定的澄清。4月28日，日本國會參議院批准《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）。對日本來說，中國和韓國分別是第一大和第三大貿易夥伴，儘快批准實施RCEP，將中日韓三國納入同一自貿框架，對推動日本出口、拉升日本經濟復蘇有現實意義。即便如此，日本越來越鮮明的立場和在諸多問題上的言行，表明日本在中美戰略博弈中已經選擇站在了美國一邊。
|
