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一國兩制台灣方案的治理觀點分析
http://www.CRNTT.tw   2019-09-16 00:12:08
新黨公佈了關於“一國兩制台灣方案”的倡議
  中評社╱題:一國兩制台灣方案的治理觀點分析① 作者:黃清賢(台灣),天津南開大學台灣研究中心主任、南開大學兩岸關係研究基地研究員、南開大學周恩來政府管理學院副教授

  本文擬從治理(Governance)的觀點切入,針對“兩制”部分,有效找出台灣民眾因為大陸推進惠台措施的作為,對大陸增加信心、深化兩岸互信,進而在體現海納百川、有容乃大的中華智慧之下,探索多數的台灣民眾,而且是兩岸人民可以接受的“一國兩制”台灣方案。治理是“秩序的統治和集體的行動”的建立過程,治理必須有目的,而且應該與秩序區隔;因為秩序不需要意識到目的或利益,秩序可以沒有治理而存在,但治理需要秩序的某些形式。治理的秩序有三種,包括解決問題、創造機會的“不同模式”,具備條件的“組織觀點”,以及立法、規範、經濟發展等“治理原則”的行動可能性。“一國兩制”台灣方案,不能總是如以往聚焦於“一國”的爭議,而是應該認真討論“兩制”,才是爭取台灣民心的重點。

  一、前言

  中共中央總書記習近平2019年1月2日於北京在全國人大常委會發表《告台灣同胞書》四十周年的講話中指出:

  70年來,我們把握兩岸關係發展時代變化,提出和平解決台灣問題的政策主張和“一國兩制”科學構想,確立了“和平統一、一國兩制”基本方針……探索“兩制”台灣方案,豐富和平統一實踐。“和平統一、一國兩制”是實現國家統一的最佳方式,體現了海納百川、有容乃大的中華智慧,既充分考慮台灣現實情況,又有利於統一後台灣長治久安。

  本文命題認為,“一國兩制”台灣方案的重點之一,固然是“一國”議題如何處理,但同樣重要的是“兩制”如何在現階段的可行時空範圍發揮示範作用,讓兩岸市民社會的力量進一步釋放出來,成為引導和推動兩岸和平發展的新力量;進而可能在這個基礎上,完善“一國兩制”台灣方案,扭轉“一國兩制”在台灣被汙名化的困境,成為可以吸引台灣民眾的兩岸互動制度。

  因此本文擬從治理(Governance)的觀點切入,針對“兩制”部分,有效找出台灣民眾因為大陸推進惠台措施的作為,對大陸增加信心、深化兩岸互信,進而在體現海納百川、有容乃大的中華智慧之下,探索多數的台灣民眾,而且是兩岸人民可以接受的“一國兩制”台灣方案。

  二、治理的觀點與發展

  治理是“秩序的統治和集體的行動”的建立過程②,其源自於拉丁文“Gubernare”,意喻統治或指導。治理是多種權威管理人民的統治形式,以及個體致力於形塑他們自身主觀性的自我技術③。

  治理必須有目的,而且應該與秩序區隔;因為秩序不需要意識到目的或利益,秩序可以沒有治理而存在,但治理需要秩序的某些形式④。治理的秩序有三種,包括解決問題、創造機會的“不同模式”,具備條件的“組織觀點”,以及立法、規範、經濟發展等“治理原則”的行動可能性⑤。

  所以,治理強調秩序與行動,但這種秩序有目的性,例如解決問題、建構組織條件或立法原則等;同時,治理的行動多元化,不僅是傳統政府由上往下的單一統治模式,也包括主體為形塑自我的多種權威,因而構築成的管理方式。

  依據聯合國的全球治理委員會(Commission on Global Governance)定義,治理就是公共和私有的個人與機構,管理他們共同事務的多種方法總和;這是調和衝突或多樣利益,使其採取合作行動的持續性過程;包括有權強制人們服從的正式制度和規則,以及人們和機構同意或基於利益而理解的非正式安排。⑥

  若從統治(Government)和治理(Governance)的比較來說,統治的“主體”是公部門,治理則是公與私部門;統治的“權力”是由上而下,治理則是上下互動;統治的“特性”是典章制度,治理則是協調的過程;統治的“觀點”是國家為中心,治理則是國家與公民的相互依賴;統治的“動機”是強制的力量,治理則是追求的目標;統治的“範圍”是明確但狹隘,治理則是廣泛但模糊。

  治理模式分為政府治理、市場治理、公民治理的三個面向,政府治理強調科層,重視法規程式、分級節制;市場治理強調競爭,重視顧客導向、誘因啟發;公民治理則強調網絡,重視非政府組織、社會運動、全球資本市場、全球大眾媒體等發展。

  進而言之,在全球化的擴張、網絡技術的迅猛發展之下,出現了要求政府進行“整體性治理”的呼聲,其主要思想包括以公民需求和問題解決為治理導向,強調合作性的活動、協調、整合,注重於協調目標與手段的關係,重視信任、責任感、制度化,依賴信息技術的運用;希望進行政府的逆部門化和碎片化,從事不同政府層級、機構單位、網站系統的整合,日益完善政府的整體性治理。⑦

  事實上,治理的發展趨勢之一是參與,可以透過四種機制實現:⑧

  首先是制定政策的相關資訊讓民眾甚至其他正式決策者知悉。但對於多數服務而言,民眾可能不知道他們期望的是什麼,也不知道如何去界定服務的質與量。例如民眾希望火車、收垃圾要準時,但不知道複雜昂貴的醫療服務要提供到什麼程度。

  其次是增強在第一線的行政人員獨立決策,以及影響組織決策方向的能力。因為這些行政人員接觸相關民眾較多,較理解真正情況;雖然他們的看法不一定最好,但對於正確的決策還是有幫助,至少在執行上會比較順利。

  第三是應該讓利益相關者與有政策影響力的民眾,透過對話做出公共決策。民眾可以直接和政策觀點不同的民眾討論,也可以直接和政府機關協商。依據決策的觀點,這是產生決策的能力,而非僅是建立共識的能力,也是治理的象徵。

  第四種則是參與機制,有賴於民眾本身能夠投入政策選擇與提供服務的過程。民眾可以透過政治過程來選擇,但是民眾不見得想要積極參與;進而言之,如果民眾與政府一起提供公共服務,利用自願的活動,補充或代替政府活動,則不但是體現公共利益的機制,更是治理的思維。

  在上述服務的治理思維下,再加上新公共服務的理論,⑨則公共利益是推進的目標,行政官員需要致力建立集體的、共享的公共利益觀念,創造共享利益、共同責任;建立社會遠景目標的過程,不能衹委託給政治領袖或行政官員,應該透過廣泛的公眾對話與協商,至於政府則要建立與確保這樣的機制與環境。

  政策與方案可以通過集體努力與協作的過程,使用最有效且最負責的方式實現。政府要能使所有相關各方共同參與,朝著預期發展方向的政策方案進行。

 


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