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| “九二共識”為兩岸之間的一個中國內涵爭議，提供了階段性的創造性模糊。 |
中評社╱題：“論兩岸關係政治定位：‘憲法主權說’的視角”；作者：李毓峰（台灣），彰化師範大學公共事務暨公民教育學系助理教授
前言
兩岸關係從2008年起進入大交流與大發展的階段，迄今為止兩岸已經簽署21項經貿交流協議。綜觀此一過程可知，兩岸關係和平發展是以“先易後難”、“先經後政”為基本原則，這也是未來兩岸關係從“經濟統合”到“政治統合”之必由之路。然而，迄今為止，兩岸政治性的協議，包括和平協議與軍事安全機制幾乎已經不太可能簽署，兩岸服貿協議不僅卡在立法院，連兩岸文化協議也沒有任何簽署的跡象。此外，這八年以來，兩岸似乎僅有物質性的交流，致使台灣民眾在兩岸未來發展及身分認同上，相較於2008年以前，並沒有縮小的現象，反而有繼續擴大的趨勢。①從“太陽花學運”的發生、2014年底“九合一選舉”國民黨的重大挫敗，到今年一月中民進黨以壓倒性的差距贏得總統與立法委員大選，而取得全面執政的骨牌效應來看，更顯出此一問題的迅速惡化和急趨嚴峻。
何以如此？眾所周知，如何定位兩岸政治關係一直是兩岸諸多難題中最為核心的問題，它關係到兩岸關係的根本性質，關係到兩岸的法理架構，關係到兩岸協商談判能否順利進行。如果這一難題無法解決，則政治僵局就難以突破，兩岸之間要建立和平穩定的政治架構也無從談起。然而兩岸政治定位的關鍵問題正是主權問題，所有兩岸之爭無不以主權之爭為核心。這既是兩岸關係60多年來發展變化的主軸，也是我們研究兩岸關係必須把握的主線。討論兩岸政治關係定位不應該、也無法回避主權問題。因為兩岸對於主權問題尚未取得共識，以致於政治性的協議，包括兩岸和平協議與軍事安全機制無法簽署，而有關兩岸政治關係、共同國際參與組織、海洋合作等重大議題，迄今為止也難以處理。如果兩岸主權問題的這個坎兒跨不過去，就無法改變台灣民眾的身分認同與大陸愈加疏離的既有趨勢，同時也阻礙了兩岸關係由“經濟統合”邁向“政治統合”的和平發展。
因兩岸政治互信不足、政治歧見難解而導致的兩岸政治關係的相對滯後，已影響到兩岸經貿合作與文化交流的進程，更明顯阻礙到兩岸關係和平發展的進一步鞏固與深化。為此，大陸方面已經充分意識到兩岸政治協商的重要性與必要性，積極主張兩岸雙方可以就兩岸關係中的敏感政治議題展開務實探討。2012年11月，中共“十八大”政治報告明確提出:“希望雙方共同努力，探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係，做出合情合理的安排”，②此一思路實為解決當前兩岸關係政治定位問題騰挪出很大處理空間。如果兩岸雙方能夠積極務實地探討，就可能找到有效路徑和可行方案。
本文擬先討論英國學派之國際社會的主權概念，繼之說明當前兩岸的主權爭議和政治定位問題。其中論述的主軸是，從英國學派“憲法主權說”的視角和分析途徑來探討兩岸的主權問題，藉以汲取處理兩岸關係中的主權爭議與現階段兩岸政治定位的新啟示與新思維，從而對兩岸關係政治定位提出具體建議。
英國學派的主權觀：“國際社會的主權概念”與“憲法主權說”
在當前國際關係網絡化、多元化、多層次化的複雜環境中，對主權產生重大影響的最主要因素是國際法、國際建制和國際組織之運作與功能的擴大。20世紀70年代的英國政治是圍繞著加入歐洲共同體問題而展開的。英國加入歐洲共同體的首相Edward Heath將主權含義的變化歸因於相互依賴的國際社會。③盡管學者們認為1972年的歐洲共同體法案賦予共同體高於英國議會立法的效力，但英國繼續是擁有主權的國家。④主權存在於國際規則和制度的密集網絡系統(the intensive web)內，主權不是絕對的，但是持續存在，它在一個強大的國際制度中顯示出其價值。而這一時期英國加入歐共體的政治行為與思維也見證了國際關係學中“英國學派”的主要論點。有鑑於此，以下將針對與英國學派之“國際社會的主權概念”與“憲法主權說”加以論述和說明。
英國學派的主要特徵之一就是在國際規則和建制的框架內理解國際社會。英國學派認為在國際政治中，係由主權國家所組成的一種國際社會。在這樣的社會裡面，主權國家在交往中遵循特定的準則，服從一定的目標，彼此間合作，從而形成國際制度與建制，主權存在於國際規則和制度的密集網絡系統（the intensive web）內，並在其中體現它的價值。“國際社會理論”以及存在國際社會之中的主權概念的重要性，乃是英國學派的核心觀點。
根據布爾（Bull）的經典定義，當“一群國家意識到具有共同利益與共同價值的情況下，他們會自我認知在彼此關係上受到一組共同規則約束，並共同參與此一制度之運作”時，國際社會於焉產生。⑤布爾的研究著重於在無政府的國際社會中所發展出來的共同規則與制度框架上。他是指在無政府狀態下，不存在著任何共同權力來強制執行法規，或為彼此合作提出保證。然而，就各國意識到共同的規則與價值、合作推動共同制度的運作，以及認知到遵守這些規則並透過這些制度運作而有共同的利益而言，便形成國際社會。⑥
曼寧(Charles Manning)是英國學派的主要學者，他強調憲法和國際法的拘束力存在於觀念之中(in idea)；它像一種教義的東西。國際法之所以存在，是因為做為國際成員的主權國家不證自明地把它當作一份自願的集體自律價值，各國出於共存的自然必要性，通過外交方式實現這一目的。因此，曼寧認為主權是所謂“憲法隔離的組織體”(organizations constitutionally insular)之國家性質的一個面向。雖然憲法和國際法是兩個不同的法律體系，但國際法與主權之間的關係不再是矛盾的，而是如同憲法與個人之間的關係。於是，對外主權不再必須具有至高性。建構國際社會的對外主權呈現憲法隔離性和與自給自足的特點，這些特點則屬具有國際人格的國家本身。曼寧並未主張這是主權的唯一涵義，但他一貫認為國際社會建立在定義為“憲法隔離性”（constitutional insularity）的主權概念上。
詹姆士(Alan James)則更進一步地朝形式化的方向上詮釋曼寧的觀點，他認為主權有兩個面向，一是主權具有至上性。因為國家做為一個整體擁有主權，而就自身的憲法制度而言，主權是最高的、絕對的（是完整而不是部分的或是相對的）。二是主權具有獨立性，獨立於其他主權體之外。無論國家在多大程度上是可滲透的、互相依賴的和受到限制的，只要它在憲法上是獨立的，它就擁有主權。這種憲法上國家主權的至上性和獨立性，意味著對內主權是最高而絕對的，對外主權是獨立而平等的。⑦“國際社會中的主權”乃指，國際社會係由主權國家所組成，而主權的重要性在於它是一個國家獲得國際社會成員資格的必要條件，只有那些能證實其主權地位的政治實體才能夠進入國際社會。⑧換言之，要成為主權國家必須具有獨立參與國際活動的能力，而這樣的能力與地位是建立在其憲法之獨立性(獨立於其他國家憲法而無任何關連性)上的。⑨由此可見，相對聯邦憲法而言，邦憲法並不具獨立性；而聯邦憲法則不隸屬於其他國家憲法，是具有獨立性的憲法，賦予並決定了聯邦的主權國家地位。詹姆斯將主權定義為“憲法獨立”(constitutional independence)，強調主權存在於國家各自的憲法框架之中，與其他國家保持憲法的隔離(constitutional separateness)。⑩所以，“憲法獨立”是表示國家主權之法律性、絕對性、單一性(legal, absolute, unitary)的形式條件。顯然，詹姆士的主權概念是高度形式化的概念，是與歷史無關的，⑪此即其所謂的“憲法主權說”。
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