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| 在全球經濟相互依賴下，加徵關稅或切斷供應鏈將造成本國消費者與產業利益的受損，屬於不理性行為。 |
中評社╱題：新型態“經貿戰爭”與“全球治理”的解構 作者：羅慶生（台灣），台灣國際戰略學會執行長、博士
在美國川普總統對中國發動貿易戰、科技戰的示範下，一種新型態的“經貿戰爭”開始擴散。最明顯的表徵，是日本不滿韓國清算二戰舊帳，對韓國高科技產業的供應鏈予以設限，甚至必要時斷供。這個媒體稱之為“日韓貿易戰”的事件看似小打小鬧，但後續的影響卻可能很嚴重。這並非指韓、日間若相互報復可能引起全球供應鏈的混亂與重組，而是更宏觀的關注到一種重構國際秩序的新衝突模式已經啟動。日本雖操作經貿工具，但處理的並非貿易爭端，而是“非貿易領域”的意志衝突。如果各大國也競相效法，那麼經貿工具就將取代以往的軍事武力，成為政治施壓的主要工具。如此，過去20年間透過“全球治理”結構所形成的全球化秩序，就可能被這種新型態的“經貿戰爭”所解構。
一、傳統“軍事武力”的政治施壓
回顧歷史，自17世紀《西伐里亞和約》（Peace of Westphalia）簽署，現代主權國家出現以來，軍事武力就一直是政治施壓的主要工具。強國如果對特定國家政策不滿，先表態施壓，不接受就下“哀的美敦書”，提出時限，並將軍隊拉到邊境；時間一到，再不接受就開打。戰爭於是被著名的普魯士軍事理論家克勞塞維茲（Carl von Clausewitz）定義為：戰爭是迫使敵人服從我們意志的暴力行為（War therefore is an act of violence to compel our opponent to fulfill our will）。
這種情況當然容易引起各國相互間的武力報復，或者尋求大國保護以及爭取結盟的連鎖反應。不衹歐洲本身在18、19世紀戰爭不斷，並且以示範作用向亞洲與美洲擴散。明治維新後尋求“脫亞入歐”的日本，同樣是當時學得最到位的國家；918事變攻佔東北、77事變攻佔北平，都依此程序。這種政治施壓模式在第二次世界大戰前達到頂峰。
二戰後聯合國成立，希望透過各國合作避免戰爭，但受到冷戰格局限制功能不彰。一直到冷戰結束，美國成為世界唯一的超級強國，才在美國主導以及聯合國安全理事會的努力下，透過國際法與實踐，使戰爭非法化。現在，衹有自衛，以及聯合國授權的戰爭才是合法。大國如果自恃武力強大，對另一個主權國家發動戰爭，就會受到安理會“全體打一個”的集體安全機制的制裁。
這是冷戰結束後，許多“地區”紛紛獨立成為“國家”的原因，全球“國家”數目或許很快就會突破200。這些沒什麼國防武力的小國所以能夠獨立，是因為有安理會保護。在18、19世紀，甚至二戰前的國際情境，沒有強大武力或依附大國的國家很難獨立生存。
但戰爭是非常昂貴的消費，傷亡撫卹、油料運補與武器彈藥的消耗所費不貲，一個聯合國的武力制裁行動動輒耗費上百億美金。即便各國分攤，多幾次大國也負擔不起或者不樂意負擔。於是低成本的貿易制裁，就成為輔助的施壓工具。《聯合國憲章》第7章41條就將這種“武力以外之辦法”定為應付和平威脅、破壞及侵略行為的手段。例如北韓，即因為發展核武、違反《核武器不擴散條約》，而遭聯合國貿易制裁。
相對於早期的東方國家，例如中國的明、清時期，西方國家有重視貿易的傳統。拒絕或限制特定國家貿易是件很嚴重的事，通常會引爆戰爭；中國人耳熟能詳的“鴉片戰爭”就是明顯的例子。因此，全面性的貿易制裁與禁運，衹有在聯合國安理會主持下才屬合法。但各國對貿易爭端仍會採用出口管制、關稅或其他的貿易限制來施壓，如此就必須有專業機構來裁判處理。
1995年世界貿易組織（WTO）成立後，國際貿易秩序即由WTO負責維持。貿易大國若對特定國家實施貿易限制或營造關稅壁壘，將遭提告而被判為非法。例如2010年中國對日本實施稀土出口管制，日、美、歐盟聯合向WTO提告；2014年WTO裁定中國敗訴，中國即須撤銷管制，否則將遭到貨品限制出口的貿易制裁。
二、當代“全球治理”的成就與問題
近20多年來，在聯合國安理會致力於戰爭非法化、WTO致力消除貿易障礙，以及其他包括世界銀行（WB）、國際貨幣基金組織（IMF）或世界衛生組織（WHO）……等國際組織在各領域的努力下，透過實踐與全球化進程，終於創造了一個人類歷史上最偉大的全球文明。除了遠離全球體系的邊陲國家，衹要是全球化核心國家的人民，都享受到前所未有的富裕、安定與和平。
這就是“全球治理”（Global Governance）。國際雖然是無政府狀態，但是透過國際組織，以及具有約束力的國際建制（international regimes, 指國際法或條約所形成的原則、規範、規則及決策程序等），可以處理全球或跨國性的衝突與其他議題。
但這種國際體系的結構剝奪了大國權力。在國際關係領域中，權力是被界定為“讓對方做不想做或不做想做的事的能力”；操作權力，就是透過棒子施壓與胡蘿蔔利誘。國家實力愈強，能操作的棒子與胡蘿蔔愈多，就愈能讓小國屈服，權力也就愈大。
理論上，國際權力結構是個金字塔形狀，頂端是權力最大的超級強國，次為少數大國，再次為一般中等國，最下為佔多數的基層小國。但透過國際組織與國際建制的“全球治理”，將這種權力結構扁平化。大國愈來愈與小國処在同等地位，因為不能揮舞大棒威脅小國，衹能靠胡蘿蔔利誘，小國若不在乎，大國一點辦法都沒有，除非願意付出被聯合國制裁的代價動用棒子。
因此，以往大國對小國不滿，僅略為表態即能威懾小國讓步的現象已經不見；反而是小國有時以政策挑釁大國，大國空有強大實力卻難以反制。即便訴諸國際組織，國際組織的各國地位更平等，投票一國一票；國家再大、人口再多，也是一票。大國如果在國際會議上強力施壓，反容易引起國際輿論批評。
衹是這種平等性，在要求建立規則的美國也遵守規則時就面臨考驗。美國主導“全球治理”要求各國讓渡主權，接受國際組織與國際法的決策與裁判，但美國自己卻不願接受。例如雖簽署《聯合國海洋法公約》卻不批准，以免強大的海洋權力受限；再如不承認國際法院的管轄權，拒絕接受國際法院的判決等。
然而這種“美國例外主義”遭到愈來愈多的國際輿論批評。美國國內也出現兩種聲音：保守派主張美國主權優先，拒絕承認美國法律之外的其他威權；自由派則認為美國應以身作則，才能更鞏固國際秩序。因此，即便美國人仍自認為是“上帝的選民”，也並非能自外於國際建制。美國國會雖拒絕批准《聯合國海洋法公約》，美國海軍在實踐上卻遵守該公約絕大多數的條款，例如關鍵性的12海里之領海地位。2018年，美國撤銷“伊朗核協議”被伊朗告上國際法院；美國雖強調主權權力，主張國際法院沒有管轄權，但仍委派律師出庭答辯。
在“全球治理”下的國際權力結構，愈來愈接近各國平權。大國不能使用軍事武力作為政治施壓工具，軍事實力再強也沒用。因而瑞士信貸軍力強度指數排名第7的韓國，可以堂而皇之地清算排名第4的日本之二戰舊帳；軍力強度指數排名第3的中國，在南海的經濟海域權利，也遭排名在20之外的越南挑戰。
這也就是說，美國付出努力與代價主導的“全球治理”愈有成效，大國權力就愈被剝奪，但也包括美國自己。這不僅讓大國沮喪，也讓保守派的美國人不滿：在付出那麼多努力與代價後，結果是美國自己的權力受限與利益萎縮。
因此，川普上任後一連串退出美國主導成立的國際建制，如跨太平洋夥伴關係協定、巴黎氣候協定、伊朗核協議、聯合國人權理事會、萬國郵政聯盟、聯合國武器貿易條約、中程彈道條約、聯合國教科文組織……，這些看似不理性的“退群”行為，其實完全符合“美國優先”（America First）——美國主權優先於其他威權——的邏輯：美國既然是全球實力最強大國家，當然該擁有全球最大的權力以維護自己本身的利益，為何要受國際建制規則的拘束？川普將WTO拋到一邊，利用本身實力對中國打貿易戰、科技戰，要達成一個對美國有利、而不是公平的貿易協議，就是此一邏輯的體現。
三、“經貿戰爭”取代“武力”施壓的邏輯
在以往，或者更精確地說，在當代“全球治理”建立平等的國家地位與公平的國際規則之前，要求簽署不公平協議或不平等條約，是大國應對小國的常態；衹不過是透過武力施壓而來。因此，川普要求各國分別與美國簽訂對美國有利的貿易協議，或更進一步在非貿易領域，例如要求墨西哥協助美國處理非法移民問題，不同意就加徵關稅的做法，其實和以往的大國施壓小國並無差異。因為它們有一樣的本質：大國利用本身優勢（無論是軍事武力或經濟與科技），以屈服意志衝突的對手。
因此，如果我們同意克勞塞維茲“戰爭是迫使敵人服從我們意志的暴力行為”的戰爭定義，則川普操作經貿工具顯然就是一種戰爭型態：“經貿戰爭是迫使對手服從我們意志的貿易行為”。
川普選擇“經貿戰爭”取代軍事武力作為施壓工具，並不表示美國軍武已不夠強大；事實上美國仍是全球武力最強大的國家，即便武力分散至全球各地，在大多數地區仍擁有穩定優勢。衹是操作武力的成本高、風險大，不如經貿工具好用。軍事武力操作不慎可能引起“擦槍走火”式的衝突，是否會進而引爆全面戰爭難以預料。而運用加徵關稅或供應鏈斷供的經貿工具，卻可以收發由心。
傳統上，加徵關稅都被視為保護主義：為保護本國特定產業，而加徵競爭對手國產品的關稅。美國對進口鋼、鋁分別加徵25%與10%關稅就屬於這個層面。以國家安全為由也很合理，因為鋼、鋁如果平時倚靠進口，戰時將缺乏建造軍艦、戰機等武器系統的材料；美國必須保護自己的鋼、鋁產業。但是對中國發動貿易戰、科技戰，以及威脅對墨西哥增稅，就並非如此。川普並無意真正對中國、墨西哥商品加徵關稅，而是要迫使對方屈服。
就此而言，川普操作經貿工具其實是個具突破性的戰略行動。國際關係理論有“行為者理性”的假設，認為理性的行為者，不會選擇對自己利益造成損害的行動；在全球經濟相互依賴下，普遍加徵關稅或切斷供應鏈將造成本國消費者與產業利益的受損，屬於不理性行為，因此不會列入戰略選項。
但川普行動的邏輯，關注的卻是損害的相對性。雖然打擊對手的同時也會傷害自己，但美國是全球最大的經濟體，容忍痛苦的能力高於對手，故有機會在自己利益還沒有真正受損前，就迫使對手屈服。至於違反WTO規則的問題；WTO裁決通常需要一段相當長的時間，衹要在裁決前迫降對手就無所謂，即便對手能撐到最後，也還有退出WTO的選項。
有了這個能迴避聯合國安理會制裁，以及繞過WTO規則的威力鉅大工具，就可以打破國家平等地位與公平原則進行施壓，以達到特定的政治目的。但如此，“全球治理”所建構的國際秩序，就面臨解構危機：國際建制失效，國際法與國際組織不再受尊重。
這也顯得日本效法美國對韓國發動這新型態的“經貿戰爭”，可能成為瓦解“全球治理”的推手。如果國家權力在金字塔頂端的美國，可以無視國際建制，直接用經貿工具迫使他國屈服；則次一階層的大國，同樣也可以發動經貿戰爭，而迫使實力較弱的國家屈服。這就是日本對韓國發動貿易戰的意義。
令人憂心的假定是，在“全球治理”下國家權力遭到扁平化壓縮的大國，是否都有意改變權力結構的現狀，期望獲得符合其國家實力的國家權力，一吐被小國挑戰的悶氣？新型態的“經貿戰爭”可以作為權力工具操作政治施壓，未來類似的國際實踐，就將成為觀察“全球治理”體系是否解構的關鍵。
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年9月號，總第261期） |
