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| 拜登政府把台灣當成遏制大陸發展與中華民族復興的“棋子”。 |
中評社╱題：試析美國拜登政府對台政策的動向與特點 作者：胡淑慧（北京），北京聯合大學台灣研究院副教授、博士
【摘要】拜登上台以來，美國對台政策總體上延續特朗普時期的“以台遏華”戰略，加緊在安全、戰略、政治、軍事、法律、經濟、台灣國際參與等多領域提升美台實質關係，進一步“掏空”一個中國政策，同時聯合盟友操弄台灣問題“國際化”，其對台政策具有兩面性，打“台灣牌”的手法更策略、力道更強勁，與民進黨當局的“倚美謀獨”政策遙相呼應，進一步加劇了台海局勢的複雜嚴峻，給台海地區和平穩定帶來新挑戰。
一、拜登政府對台政策的新動向
拜登上台後，美對台政策在總體上延續特朗普時期的“以台遏華”戰略的情形下，加緊實質性提升了美台在戰略、政治、法律、安全、軍事與經濟等領域的關係，使一個中國政策進一步“空心化”，同時更加注重聯合盟友干涉台灣問題。拜登政府對台政策的新動向包括以下八個方面：
第一，強化對台支持與安全承諾。拜登上台後，延續特朗普政府將對台“六項保證”納入一個中國政策內容中，多次表示將依據“與台灣關係法”、中美三個聯合公報和“六項保證”，對台維持界定、有原則和跨黨派的支持。〔1〕2021年3月，美國白宮發布“國家安全戰略暫行指南”，明確指出將支持台灣這個“領先的民主政體和關鍵的經濟與安全夥伴”。〔2〕國務卿布林肯、國家安全事務顧問沙利文與國防部長奧斯汀均多次稱，“美國對台安全承諾堅如磐石”。〔3〕2021年拜登先後兩次在采訪中公開聲稱“協防台灣”。是年11月，美參謀長聯席會議主席米利宣稱如中國大陸對台動武，美軍“絕對有能力保護台灣”。
第二，加快對台政策“法制化”與“內政化”的步伐。拜登上台後，美國會的親台勢力繼續拋出一系列涉台提案。據台官方統計，美國第117屆國會開議短短一年，提出“友台”議案數高達51案，超過上屆國會的32案，顯示美國會挺台動能高漲。〔4〕迄今新一屆國會的親台勢力拋出的具有高度政治敏感性涉台提案總計十餘項，這些涉台提案主要分為兩大類，一類是納入“友台”條款的綜合性法案，諸如“2022財年國防授權法案”“2021美國創新暨競爭法案”“確保美國全球領導地位及參與法案”“2022年美國競爭法案”“2022財政綜合撥款法案”等；另一類是為台灣“量身定制”的台灣專案，依拋出提案的先後順序，包括“要求國務卿擬定策略協助台灣重獲世界衛生組織（WHO）觀察員地位法案”“防止台灣遭入侵法案”“台灣升級法案”“台灣關係強化法案”“台灣國際團結法案”“台灣‘外交’檢討法案”“台灣防衛法案”“台灣和平與穩定法案”“台灣夥伴關係法”“武裝台灣法案”“台灣威懾法案”等，重點聚焦美台政治、軍事、安全關係及支持台灣拓展“國際空間”等議題。
第三，延續上一屆政府的“印太戰略”，將台灣納入其中。繼特朗普簽署“亞洲再保證倡議法案”，明確要求將台灣納入“印太戰略”，并在提前解密的“美國印太戰略框架”中將台灣納入“印太戰略”第一島鏈之後，拜登延續特朗普政府圍堵中國的“印太戰略”，將中國視為所謂“21世紀全球最大地緣政治考驗”。〔5〕其推進具體路徑：一是升級美日印澳“四方安全對話”（Quad）機制。將Quad由部長級會議升級為首腦峰會，并由綫上峰會轉為綫下峰會，且趨於常態化。沙利文將Quad機制形容為“美國印太政策的基礎”,旨在以Quad為依托，企圖構建所謂印太版的新“北約”。〔6〕二是積極發展同日本、韓國、澳大利亞、印度的關係，以爭取其對美國“印太戰略”的支持。三是傾力於東南亞，試圖在中國周邊構建反華包圍圈。2022年2月11日，白宮公布拜登任內首份區域戰略報告——“印太戰略報告”，該報告把台灣列為共同維持印太區域和平重要區域夥伴，宣稱印太地區的挑戰主要來自中國；美國將與區域內外夥伴“維護台海和平穩定”，“支持台灣自衛”；在實現“加強威嚇目標”上，美國將通過發展新能力、作戰概念、軍事活動和國防工業倡議等手段，針對“包括台灣海峽在內的軍事侵略”進行威嚇。
第四，拉高美台高層互動頻次與層別。拜登上任後美台高層互動突破頻仍：台“駐美代表”蕭美琴在1979年台美“斷交”後首次受邀參加拜登的就職典禮〔7〕，并頻繁出入美國務院；副國務卿費爾南德斯和助理國務卿康達分別會見蕭美琴的照片和推文被國務院官方推特賬號發布；美議員代表團乘坐美國海軍C-40A專機赴台面見蔡英文總統，并首度進入台國防部；副總統哈里斯和台灣地區副領導人賴清德在參加洪都拉斯總統卡斯特羅就職典禮時寒暄致意。〔8〕值得注意的是，美台業已將接觸層別升級至“大使級”，變相開展官方往來，且或趨於常態化。2021年，美國駐WTO臨時代辦比斯比與台“駐WTO代表”羅昌發會面；駐日本代理大使楊舟邀請台“駐日代表”謝長廷前往大使官邸餐叙，并在推特與臉書上公布消息與合照，創美台“斷交”以來美國官方首度邀請台灣“駐日代表”到官邸進行交流首例〔9〕：帕勞總統抵台訪問時美駐帕勞大使倪約翰隨行，成為美台“斷交”以來美駐外大使首次公開訪台〔10〕；駐法國大使館臨時代辦阿傑勒邀請台“駐法代表”吳志中赴其官邸餐叙，台灣媒體稱這是台美“斷交”以來美國駐法國大使館邀請我方代表進入官邸的首例〔11〕；新任駐日本代理大使谷立言拜會台“駐日代表”謝長廷，其後谷立言在推特上發出兩人合照，謝長廷則將兩人的合照上傳至臉書。〔12〕上述行為可能導致其他國家效仿此種模式與台灣進行官方接觸或合作，危害不容低估。〔13〕
第五，加強美台軍事安全合作。為達到“挺台遏華”目的，拜登政府進一步強化與民進黨當局的軍事安全合作，民進黨當局則加緊與美軍事勾連，迎合美對其“毒蛙”戰略要求。〔14〕一是美台高層軍事安全官員增加互動交流。台“海軍司令”劉志斌受邀赴夏威夷參加阿基里諾接任美印太司令部司令儀式；台陸軍司令徐衍璞上將率領小型訪問團赴美訪問；〔15〕台海巡署長周美伍與美國海岸防衛司令部高層進行對談。二是延續特朗普政府對台軍售常態化政策。2021年8月4日、2022年2月7日，拜登政府先後兩次宣布對台軍售，總金額約8.5億美元。2022年4月，美國再次宣布向民進黨當局出售價值約9500萬美元的“愛國者”導彈技術協助項目，美對台售武有進一步走向常態化趨勢。三是美台海巡合作急速升溫。雙方簽署“美台海巡合作諒解備忘錄”，被視作美台間準軍事合作。美台分別設立海巡工作小組，并召開首次工作小組會議。四是美軍人員駐台及協助台軍訓練趨於公開化。2021年10月，蔡英文總統在接受美國有綫電視新聞網（CNN）獨家專訪時，公然表示“有美國軍隊駐台”。〔16〕台國防部長邱國正首度證實，有40名台海軍陸戰隊員前往關島，與美軍一起訓練兩栖登陸與城鎮戰。〔17〕在美軍駐台問題上，此前美國防部多次出面否認，現在不僅默認美媒披露，而且默許民進黨當局公開。〔18〕五是美軍機艦在台海及周邊活動頻繁。拜登上台以來，迄今美國軍艦先後14次穿越台灣海峽。2021年6月，美國會三名參議員首次搭乘美空軍波音C-17全球Ⅲ運輸機竄訪台灣，以此為突破，美軍機一再公然飛台。〔19〕
第六，提速美台經濟科技領域合作，尤其重啓美台“貿易暨投資框架協議”（TIFA）協商。一是美台重構產業鏈、供應鏈，加大對大陸科技圍堵的力度。拜登上台後，美台先後舉辦“美台半導體供應鏈合作圓桌論壇”“美台半導體峰會”和第二屆“美台經濟繁榮夥伴對話”。美台雙方協商建立一項高層經貿對話機制——“美台科技貿易與投資合作架構”（TTIC），規劃在半導體、5G、電動車等領域深化合作，拜登政府寄希望以此將台灣產業納入對中國大陸的高科技打壓的軌道。二是重啓中斷4年零8個月的美台TIFA會談。2021年6月，美台重啓TIFA會談，成立不同項目工作小組，討論“貿易協定”“供應鏈安全”和“疫苗代工”等問題。三是鼓勵台商對美投資，加大對美采購，台對美貿易與投資呈現增長態勢。2021年6月，台政務委員鄧振中組織153家台灣企業、220名公司代表赴美參加“選擇美國投資高峰會”，台參與規模再度居全球之冠。〔20〕四是由美台“雙邊體系”邁向美國主導的“多邊經貿體系”。拜登政府正加快推進建立“印太經濟框架”，新“印太經濟框架”將著重數位經濟、半導體供應鏈、以及基礎建設三大部分，台灣是重點規劃對象。〔21〕
第七，傾力支持台灣國際參與。一是助台“固邦”。美駐帕勞大使專程陪帕勞總統訪台；美出面協調，為巴拉圭提供疫苗；布林肯親上一綫，呼籲聖盧西亞、海地等國“抵抗中國疫苗利誘”；哈里斯向洪都拉斯總統卡斯特羅提及洪台“邦交”議題。以上事例均有拜登政府助台“固邦”意味。二是助台提升與“非邦交國”的實質關係。①以GCTF為依托助台提高國際能見度，助台提升與台“非邦交國”的實質關係。自GCTF於2015年成立以來，業已成為美國、日本、台灣等為主，吸引歐洲、東南亞乃至台“邦交國”參與的開放性多邊對話機制，成員規模逐步擴大，議題覆蓋面廣泛。2020年12月，美國參、衆兩院透過“2021財政綜合撥款法案”專門編列300萬美元專項預算，授權美日台舉辦GCTF活動使用。〔22〕2021年全年GCTF共舉辦16場活動。〔23〕②對於加強、增進或升級與台灣關係的台“非邦交國”予以聲援力挺。美牽綫搭橋，一度推動圭亞那同意台在該國設立“台灣辦公室”，并力挺立陶宛頂住中國壓力，允許民進黨當局在該國設立“駐立陶宛台灣代表處”。三是加大對台灣參與國際組織及其活動的支持。①加大支持台灣參與WHO的力度。2021年5月，布林肯發表聲明呼籲WHO支持台灣以觀察員身份參加74屆WHA，常務副國務卿舍曼與歐盟對外行動署秘書長薩尼諾舉行會談,雙方提及台灣有意義參與WHO及WHA等問題。G7外長公報、歐盟外長公報等均首度支持台灣有意義參與WHA，“美國在台協會”（AIT）、“日本台灣交流協會”及台“駐澳洲辦事處”首度發表聯合聲明支持台灣有意義參與WHO，以觀察員身分參與WHA。②對台圖謀加入聯合國系統給予支持。2021年10月21號，在“聯合國大會第2758號決議”通過50周年前夕，負責東亞和太平洋事務助理國務卿幫辦華自強誣稱“中國錯誤使用2758號決議，導致台灣頻頻被排除在聯合國活動外”，呼籲各會員國加入美國行列，支持台灣有意義參與。〔24〕10月26日，布林肯發表聲明“支持台灣有意義地參與聯合國系統”，并鼓勵所有聯合國會員國支持台灣有意義參與聯合國系統及國際組織。島內輿論稱，這顯示美國對台政策由戰略模糊走向戰略清晰，對台灣“國家化”和“準同盟化”態勢明顯，美國“一中政策”正蛻變為“一中一台政策”。〔25〕
第八，聯合盟友在國際場合操弄台灣議題，企圖將台灣問題“國際化”。美國民主黨素有強調聯盟合作與價值觀輸出的傳統，希望美國始終保持強大的“道義領導力”。在台灣問題上，拜登政府的共識是“美台共享自由、人權、法治等民主價值與共同語言，維持與台灣關係符合美國戰略利益，要通過國防承諾確保台灣民主穩定”。〔26〕因此，拜登政府在全面“以台遏華”的同時，摒棄特朗普的“美國優先”和單邊主義的對外政策，重塑與盟友的關係，重返多邊主義，重新審視對華戰略的總體布局，開始拉攏盟友，以打群架的方式對付中國，“在全球形成圍堵中國大聯盟”的氣勢和陣勢。〔27〕國際社會更出現一個不正常的怪現象，美國、日本、歐盟、韓國、澳大利亞等國不斷在雙邊或多邊國際場合發表聯合聲明，頻繁表達對台海和平穩定的關切，阻撓中國解決台灣問題。2021年4月，美日兩國首腦發表“聯合聲明”，明確提出台灣海峽和平穩定的重要性，這是1969年以來美日首次將台灣問題納入“聯合聲明”。是年5月，美韓兩國首腦發表“聯合聲明”，強調台灣海峽和平穩定的重要性。隨後日本首相菅義偉、歐洲理事會主席米歇爾及歐盟委員會主席馮德萊恩在共同參加的日歐峰會上發布的聯合文件中，首次將“維護台海和平穩定”納入其中。6月，日澳舉行“2＋2”部長級會談，會後發表的“聯合聲明”首度提及“維護台灣海峽和平穩定的重要性，敦促和平解決兩岸問題”。同月，G7峰會公報宣稱，“我們強調台灣海峽和平穩定的重要性，鼓勵和平解決兩岸問題”，日本共同社稱，這是G7公報首次將“台灣海峽”納入其中。8月，澳大利亞與法國舉行“2＋2”部長級會談，雙方在聯合聲明中“強調台灣海峽和平穩定的重要性，鼓勵台海議題和平解決”。9月，美澳舉行第31屆“2＋2”部長級會談，雙方表示繼續支持在不訴諸威脅或脅迫的情況下和平解決兩岸問題。12月，美歐外交高層召開第二屆“美歐中國議題對話”（U.S.-EU Dialogue on China），台灣議題被列入對話的討論議程。〔28〕2022年1月，日本首相岸田文雄與澳大利亞總理莫里森舉行視頻會晤并發表聯合聲明，強調台海和平穩定的重要性。是年2月，布林肯、日本外務大臣林芳正與韓國外交部長鄭義溶在夏威夷舉行會談後發表“聯合聲明”，強調台灣海峽和平穩定的重要性，這是美日韓在“聯合聲明”中首次提及“台灣海峽”。3月，美國與英國發布“印太地區協商聯合聲明”，重申維護台海和平穩定的重要性。此外，美國在精心構築主導的美英澳AUKUS、美日印澳QUAD、“五眼聯盟”（Five Eyes）中，均將台灣納入其中。〔29〕拜登政府2022年2月公布的“印太戰略報告”提及台灣多達4次，稱要與美國區域內外夥伴一起，共同維護台海的和平穩定，提升台灣的防衛能力，由台灣人自己來決定自己的前途。其讓更多國家支持台灣、介入台海事務，籠絡盟友對華集體打“台灣牌”的意圖昭然若揭。民進黨當局對外政策的核心是構建挾洋自重、拒統謀“獨”的對外關係網，拜登政府拉攏盟友推動台灣問題“國際化”，給民進黨當局的謀“獨”挑釁撑腰壯膽。
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