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| 美國政府主要透過“美國在台協會”增強在台灣地區的影響力 |
中評社╱題：“美國在台協會”與美國對台“公共外交” 作者：沈惠平（廈門），廈門大學台灣研究院副教授／博士；俞婧婷（廈門），廈門大學台灣研究院碩士研究生
【摘要】中美建交後，“美國在台協會”一直是負責美國對台“公共外交”的執行機構，其實施對台“公共外交”的主要機制與路徑如下：一是拓展“富布賴特計畫”等交流計畫，二是透過深化美台文化教育交流活動輸出美國文化，三是針對台灣青年學生實施“美國教室”等項目，四是聯合台灣當地力量建立“美國資料中心”網絡，五是在網絡空間中積極贏取台灣網民的關注。美國政府透過“美國在台協會”實施對台“公共外交”主要出於以下三個方面的考慮：一是向台灣民衆灌輸美式價值觀，二是把台灣當作對付中國大陸的“棋子”，三是服務於美國的戰略利益。簡言之，中美建交後，“美國在台協會”開始承擔美國對台“公共外交”的職能，向台灣社會和基層民衆宣傳美國文化和灌輸美式價值觀，進行意識形態滲透。這已經致使台灣當局及社會產生“美國情結”，并對兩岸關係產生負面影響。
美國一直在台海關係中扮演重要的角色。中美建交以前，美國政府曾與台灣當局保持著“外交關係”，給予台灣當局大量援助。中美建交以後，美國政府與台灣當局“斷交”，結束了雙方“官方交流”的歷史，但美台關係卻并沒有因此而中斷。1979年中美建交不久，美國國會衆參兩院就分別通過了“與台灣關係法”（Taiwan Relations Act，TRA）并由卡特總統簽署生效。隨後，美國國務院設立民間非營利性組織“美國在台協會”（American Institute in Taiwan，AIT），負責美台之間的“非官方關係”。冷戰結束以後，世界局勢出現緩和，公共外交在美國外交戰略中的地位越來越重要。台灣因被當作“具有接受美國公共外交的良好環境”〔1〕，美國政府主要透過“美國在台協會”不斷深化對台“公共外交”，以此增強美國在台灣地區的影響力。
一、“美國在台協會”在美對台“公共外交”中的角色
中美建交後，“美國在台協會”開始承擔美國對台“公共外交”的職能，向台灣社會和基層民衆宣傳美國文化和灌輸美式價值觀，進行意識形態滲透。這意味著，“美國在台協會”既要通過自身工作維持雙方人民之間的文化、商務和其他關係〔2〕，也要積極配合美國對台政策的實施。換言之，中美建交後，“美國在台協會”一直是負責美國對台“公共外交”的執行機構。“美國在台協會”儘管作為非營利性民間機構，衹應負責維持“美國人民與台灣人民之間的商務、文化及其他關係”，但事實上，“美國在台協會”的作用大大超出了“人民之間的交往”，其地位也非一般的非營利性民間機構可比。“美國在台協會”的“官方背景”不僅體現在由美國國務院提供所需經費、接受美國國會監督，而且“美國在台協會”的官員也大多是前美國外交官。〔3〕根據“與台灣關係法”，美國總統或美國各政府機關進行的與台灣有關的任何計畫、活動或其他關係，依據美國總統指示的方式及範圍，由“美國在台協會”負責完成落實。簡言之，“美國在台協會”實際上處於負責美台關係的“外事部門”的地位〔4〕，其工作由美國國務院東亞太平洋事務局領導和監督。
“美國在台協會”的總部位於華盛頓，在台北和高雄分別設有辦事處。華盛頓總部有三個方面的任務：代表美國人民的利益，與台灣人民保持商務、文化和其他關係；指導“美國在台協會”在台北和高雄辦事處的工作；負責與“駐美國台北經濟文化代表處”和“北美事務協調會”聯絡。從分工的角度而言，“美國在台協會”華盛頓總部主要負責處理美台關係在美國境內的事務；台北辦事處是“美國在台協會”在台灣的核心機構，辦事處處長由“美國在台協會”主席直接任命、負責“美國在台協會”在台灣的事務，“實際上代表美國政府的立場”〔5〕。台北辦事處機構較為龐大，工作人員約為四百五十名。台北辦事處下又分為文化新聞組、經濟組、商務組、農業組、領事組、一般事務組（政治組）、行政管理組以及農業貿易辦事處和動植物檢疫辦事處，分別負責相關的事務。“美國中心”展館也設置在“美國在台協會”台北辦事處內，它為台灣社會和民衆提供美國政治、經濟、社會、教育與文化等方面的書籍與資料。與台北辦事處不同，“美國在台協會”高雄辦事處規模較小，但深耕台灣南部，重點加強美國與台灣南部民衆之間的關係，“維繫代表美國政府在南台灣的利益”〔6〕。高雄辦事處涵蓋的範圍，包括嘉義市、台南市、高雄市、屏東縣、台東縣以及澎湖縣，所占面積為台灣的三分之一。在此範圍內的美國機構包括美國商會、高雄美國學校（幼兒園到十二年級）及高雄馬禮遜學校。與台北辦事處類似，“美國在台協會”高雄辦事處也積極推展美國的商務利益，關注經濟與政治活動的發展并做相關的報告，以及為居住在台灣南部的美國僑民提供服務。
作為美國對台“公共外交”的推行者，“美國在台協會”在美國實施對台“公共外交”中扮演著“宣傳者”“傳遞者”“捍衛者”三種角色。一是“宣傳者”的角色。作為處理“美台人民之間交往”的機構，“美國在台協會”原本就承擔著宣傳美國價值觀和文化，在台灣社會和民衆之間塑造美國形象，增強台灣社會和民衆對“美國價值”的認可。“美國在台協會”自成立以後，一直被美國當作在台灣實施“公共外交”的重要機構。“美國在台協會”台北辦事處文化新聞組負責與台灣媒體打交道，也組織各類文化交流活動，甚至在台灣各地設立圖書館、成立“美國資料中心”〔7〕，其目的無非是通過這些活動加深台灣社會和民衆對美國價值觀和文化的認可。二是“傳遞者”的角色。“美國在台協會”處於美台關係的“一綫”，特別是美國與台灣不存在“官方”關係，美國政府在涉及安全事務等敏感議題時，需要“美國在台協會”的協助。在敏感性較高的安全等領域，“美國在台協會”尤其是台北辦事處和高雄辦事處在美台之間的樞紐地位更加凸顯。但是，“美國在台協會”并沒有決策權，衹能充當“傳遞者”的角色。這種傳遞是雙向的，一方面，“美國在台協會”將美國政府的意圖或者信息傳遞給台灣當局及各類精英；另一方面，“美國在台協會”通過各種渠道搜集台灣的信息，形成報告，“傳遞”給美國政府，為決策提供參考。三是“捍衛者”的角色。“美國在台協會”的重要職責是通過商務活動，維護美國的經濟利益。與安全領域等議題不同，經貿商務領域的議題敏感性較低，與人民的現實利益聯繫比較緊密。“美國在台協會”在處理經貿領域的事務時，主動權更大，透明度更高。從機構設置而言，“美國在台協會”處理經貿事務的部門較多，如商務組、農業組等，機構設置齊全，積極配合在當地舉辦的各種商務活動，為美國企業和各國進口商提供服務，促進美國產品的銷售。不管具體工作內容如何，這些機構的根本目標是推銷美國產品，增強美國企業的競爭力，為美國投資創造良好環境，捍衛美國的經貿利益。因此，在經貿商務領域，“美國在台協會”扮演著“捍衛者”的角色。〔8〕
總之，由“美國在台協會”的創建和職能可見，表面上看，它是為了美國在中美建交後發展同台灣地區經濟、文化等非官方關係的需要，而實質上完全名不符實，該機構與美國政府和國會有著千絲萬縷的聯繫，“與台灣關係法”對其地位的界定帶有鮮明的政治色彩。“美國在台協會”是美台“斷交”後的政治衍生物，是前美國“駐台大使館”的替代物，“用以維繫美國在台利益”〔9〕。
二、“美國在台協會”實施對台“公共外交”的機制與路徑
概括起來，“美國在台協會”實施對台“公共外交”的主要機制與路徑如下：
第一，拓展“富布賴特計畫”“留學美國教育交流”“國際訪問者計畫”等三種交流計畫。中美建交前美國實施對台“公共外交”以教育文化學術交流計畫為載體，如“富布賴特計畫”“留學美國教育交流”以及“國際訪問者計畫”等。中美建交以後，“美國在台協會”成為美國實施對台“公共外交”的主要負責部門，繼續推動上述三種交流計畫。早在1947年，“美國在華教育基金會”就依據中美教育交換協定在南京啓動“富布賴特計畫”。國民黨政權退台以後，“富布賴特計畫”曾暫時中止。1957年，“富布賴特計畫”在台灣地區重啓，依舊由“美國在華教育基金會”負責。中美建交後，“美國在華教育基金會”改名為“學術交流基金會”，“美國在台協會”繼續推動“富布賴特計畫”，為美國和台灣的學者、研究人員、學生以及專業人員的交流提供服務，這些交流包括互訪、交換研究、進修、講學等一系列活動。在“美國在台協會”的推動下，台灣的“富布賴特計畫”被認為是地區與世界文化交流的典範。此外，“美國在台協會”還積極推動“國際訪問者計畫”，每年從台灣的各類精英中推選出12人赴美交流。這些精英都具備成為行業領袖的潛質，“美國在台協會”通過“國際訪問者計畫”，與台灣未來的領導者們塑造友好關係，從而為美國在台灣地區長期保持高度影響力打下基礎。除了“富布賴特計畫”和“國際訪問者計畫”，“美國在台協會”還積極鼓勵台灣學生赴美留學，無形中加強了美台之間的“親密關係”，也在台灣培養一批親美的青年。進入21世紀以後，“美國在台協會”對三種交流計畫予以拓展，更加重視面向台灣社會基層的交流活動，積極推動交流活動下沉，拓寬美國在台灣社會的影響力。如“美國在台協會”通過“富布賴特英語協同教學計畫”將“富布賴特計畫”扎向基層，以英語教學為中介，向台灣基層宣傳美國文化和價值觀。〔10〕
第二，透過深化美台文化教育交流活動輸出美國文化。台灣地區是美國文化輸出的重要對象，“美國在台協會”在其中發揮了重要作用。在其牽頭下，二十多所美國大學和協會與台灣的相關機構簽署了文化交流協議。“美國在台協會”台北辦事處的文化與資訊部也在台灣舉辦各種各樣的活動和節目。“美國在台協會”還通過多種項目如國際教育研究所項目（Institute of International Education）、國際子午綫之家訪問項目（Visitor Program Service of Meridian House International）、外國獎學金項目（Board of Foreign Scholarships）及國際交流局項目（International Communication Agency）等，推進美台文化交流，主要內容包括：一是通過運作美國圖書、期刊和圖書項目進行教育和文化交流；二是定期舉辦藝術表演、講座、放映電影以及關於美國生活和社會的展覽；三是發行有關美國的出版物；四是與學術交流基金會密切合作，通過教育和文化交流增進美台文化交流。〔11〕換言之，“美國在台協會”在推動美台教育文化交流過程中發揮著旗艦作用。“該協會在台灣民衆中極力打造美國的‘良好國家形象’，意在贏得台灣人民的好感，爭奪台灣民心，培植有利於美國政策的公衆輿論環境，服務於美國長期影響台灣民衆社會心理的戰略企圖。”〔12〕
第三，針對台灣青年學生實施“美國教室”等項目，以提高其對美國文化與社會的興趣。近些年來，“美國在台協會”針對台灣大學生開展了一個新項目即“美國教室”項目(American Classroom)，它每月均在台灣的高校內舉行活動，發起者包括“美國在台協會”的官員和台灣各大學的教授，他們研究美國問題、支持大學的演講者、舉辦數字電視會議和美國電影展映，在給大學生欣賞美國主題電影之前還會提供一個口頭的或PPT的介紹。如2010年高雄“美國教室”計畫舉辦的《美國音樂簡介》講座，2010年8月“美國教室”邀請台灣中央大學焦桐副教授所作的“美國牛牽到台灣”的講座都吸引不少台灣師生前往聆聽。通過“美國教室”項目，“美國在台協會”已經進入了台灣的17個縣市的教育機構，“美國教室”為當地高校提供美國的書籍、資料、美國文化的數字展示以及與美國官員的現場問答交流。而美方也向台灣當地高校的老師提供關於美國歷史、政治和文化方面的教育資料。這實際上代表“美國在台協會”對台灣青年大學生群體的直接公關趨勢。此外，現代社會人們因對體育的喜愛而締結關係顯示了體育運動超越民族國家和文化疆界的能力。美國政府認識到這種影響力，并藉助體育外交來發展新關係，利用面對面、人與人的交流來增進跨文化的溝通。為此，美國國務院教育與文化事務局專門設立了“體育聯合辦公室”實施了“體育特使”(Sport Envoy) 項目，利用美國體壇名人魅力和體育運動之間的交流來提升美國的影響力。在“美國在台協會”的協調下，2009年台灣10名青年參加了“體育聯合辦公室”資助項目，前往美國進行訪問；2010年2月，美國職業棒球大聯盟全明星巴里·拉金(Barry Larkin) 和前蒙特利爾博覽會隊投手喬·洛根(Joe Logan) 作為美國的“體育特使”訪問台北、高雄等地的孤兒院和特殊學校，參與台北中學生棒球賽事，并與上述10名台灣青年進行互動交談，由此擴大了美國文化對台灣青年學生的吸引力和影響力。〔13〕
第四，聯合台灣當地力量建立“美國資料中心”網絡，拓展與台灣民衆接觸的渠道。“美國資料中心”的創設是21世紀以來美國政府在全世界範圍內為“贏得國外民衆心靈”、重塑美國形象而采取的公共外交新戰略，其政策目標包括提供關於美國歷史、政府、社會和價值的準確信息；通過各種項目維持與對象地區受衆的開放對話從而架起雙方理解的橋梁；提供給所在地公衆接觸英語資源、計算機和因特網的便利；使美國在所在國的援助和交流計畫有效性最大化等。目前台灣的“美國資料中心”包括幾種類型，規模較大的稱為“美國資料中心”，規模較小的稱為“美國資料專區”(American Shelf) ，還有專門針對台灣邊遠地區的“行動美國資料中心”以及針對數字信息時代的“美國創新中心”。〔14〕從2005年在台中市設立首家“美國資料中心”起至今，“美國資料中心”在台灣地區共有7個分中心，形成了以台北為中心，從高雄、桃園到台中，覆蓋整個台灣北中南重要城市及附近地區的輻射網絡。“美國資料中心”由“美國在台協會”與台灣當地的組織或相關機構聯合設立，一般設在台灣重要城市的公共圖書館內，如台中、台北、高雄的市立圖書館，這些地方人流量大，文化氣息較為濃厚，有利於提高公衆參與“美國資料中心”的活動。
第五，透過新媒體“虛擬”技術，在網絡空間中積極贏取台灣網民的關注。隨著台灣的互聯網發展迅速，網絡的普及率和網民數量持續增長。針對這種發展趨勢，“美國在台協會”一是將其官方網頁設計得富有吸引力、親和力，使用中英文兩個版本，每日維護，定期更新關於美國文化的視頻剪輯、相册和其他關於美台關係的相關報道。此外這個網頁還與社交新媒體如“臉書”相接，有專門設計“美國在台協會”的“臉書”網頁面，供網民們相互交流。二是建立了網絡版的虛擬“美國資料中心”，并且與互聯網上的社交網絡建有專門聯結。這些經過特別設計的虛擬“美國資料中心”，不僅是一個可以獲得豐富美國資源的入口網站，也是一個可以透過綫上展覽及網絡聊天遨游美國藝術與音樂的中心，同時還是一個可以與美國各行各業專家通過聊天室的活動交換心得與意見的場所。三是在互聯網上充分利用創新平台，努力以一種能够吸引目標受衆的方式打包信息，向更多網民展示美國與台灣的關係，如設立“美國在台協會虛擬世界”(Virtual AIT World)，通過向網絡訪客提供視頻瀏覽“美國在台協會”主辦的各種“公共外交”展覽如“美國人在台灣的足跡”“孫中山在美國”等，就像一個視頻互動游戲，平台能使用戶足不出戶便“走進”展覽，輕點鼠標即可以放大或縮小展示的文字和照片，傾聽音頻剪輯，觀看視頻片段，如同身臨其境一般。四是設立了全球第一個移動式、數字化的“行動美國資料中心”。該中心不僅有青少年圖書，還有iPad、觸控式電腦、電視、電子書以及可視會議設備，可以讓偏遠地區學生以互動方式學習英文，這是向台灣邊遠地區延伸“美國資料中心”服務的創新平台。五是設置全亞洲第一個“美國創新中心”，旨在推廣數字化時代學習資源與創新信息，尤其關注的是分享美國的創意與多元文化。其工作中心圍繞“創新、創業、數字、文化與設計”，提供給社會大衆、個體工作者以及青年學生最新的相關信息與課程，啓發創新思考能力，成為數字經濟新時代的參與者，建立美國創新中心的新亞洲典範。〔15〕
總之，中美建交後，美國政府透過“美國在台協會”積極開展對台“公共外交”，“拓展”了美台交流的層次和途徑。美台之間在雙邊商業、旅游、留學、人員往來和文化交流等方面的發展較為迅速。僅僅2009年，“美國在台協會”便發出簽證為50萬台灣人赴美提供便利，同時又有近40萬美國人赴台。在此情況之下，“美國在台協會”對台“公共外交”深入到台灣民間社會的諸多領域，包括大衆傳媒、體育運動、各級學校教育等等。僅在2011財政年，“美國在台協會”利用其各類拓展項目向台灣的圖書館和教育機構進行對台溝通活動，觸及了台灣19個縣市8806位當地的受衆，在36所大中小學校和數個非政府組織中實施了99個項目。2012 年11月，美國批准台灣加入“免簽證訪美計畫”（Visa Waiver Program），“美國在台協會”迎來了雙邊人員交流往來和直接接觸方面的一個新的提升，美國認為這是一個“里程碑”式的舉措。一句話，“美國在台協會”是中美建交後塑造台灣社會“親美”民意、影響台當局對美政策的主要推手，其開展對台“公共外交”的目的是增進美台雙方民間往來、促進美國文化的傳播，以擴大美國對台灣民衆和社會的影響力。
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