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| 《台灣政策法案》是美國以價值話語、法律手段和身份政治在台灣問題上干涉中國內政的延續。 |
中評社╱題：從美國政治的割據邏輯看《台灣政策法案》 作者：葉正國（武漢），武漢大學中國邊界與海洋研究院／國際問題研究院副教授、武漢大學兩岸及港澳法制研究中心研究人員、2011計畫“國家領土主權與海洋權益協同創新中心”研究人員
【摘要】“台灣政策法案”是以包裹立法的方式將原來散見於美國各種法律政策文件中的涉台條款的集約化，是美國推動台灣問題國際化的重要舉措，也是中美涉台法理鬥爭的關鍵節點。鑒於國內的制度和現實困境，美國政治越來越趨向割據邏輯，議員利益越來越影響國會立法，國會立法日益侵害外交領域行政主導的權力配置，同時國會立法也愈發干涉國際事務，企圖塑造所謂基於規則的國際秩序。這也反映在“台灣政策法案”的立法過程中，也勢必影響其未來走向。對此，中國大陸應認識到涉台法理鬥爭愈發激烈，應不斷強化兩岸同屬一個中國的事實和法律。
9月14日，美國國會參議院外交委員會通過“台灣政策法案”（Taiwan Policy Act of 2022），這是美國以價值話語、法律手段和身份政治在台灣問題上干涉中國內政的延續。它涉及外交、軍事、經濟、文化與國際參與等領域，不僅強化對台灣地區的軍事和經濟支持，而且改變美台關係的非官方性質，在實際上修改了“一個中國”政策。一旦明年初獲得國會通過，這是自1979年“與台灣關係法”以來，美國對台政策最全面的調整。它也是美國打“台灣牌”的轉折點，進一步暴露了美國的虛偽本質，改變了台海現狀，進而試圖掌握兩岸關係的主動權和主導權。近年來，美國將中國大陸作為主要競爭對手和地緣政治挑戰，以台灣問題作為抓手，不斷將中國大陸的行為貼上軍事威脅、經濟脅迫和價值對抗的標簽，以此在國際社會拉攏盟友，提升被特朗普時期損害的美國全球信譽，進而掌握所謂“基於規則的國際秩序”的話語權。美國除以四方安全對話（QUAD）、四方芯片同盟、美英澳安全夥伴關係（AUKUS）、美日同盟等機制對中國大陸進行戰略圍堵外，還頻頻曲解“中美三個聯合公報”，甚至利用國內立法繞開以聯合國為核心的國際法。“台灣政策法案”是以包裹立法的方式將原來散見於美國各種法律政策文件中的涉台條款的集約化，也是將對台政策的新動向制度化和規範化的重要舉措。雖然美國各種政治勢力在台灣問題上有共識，但為了選舉和部門利益等，也存在著激烈競爭，形成了割據邏輯。這也折射在立法過程中，不僅影響著“台灣政策法案”的走向，更是決定著中美涉台法理鬥爭的樣態，有必要對其全面分析。
一、國會立法成為議員利益的規範表達？
美國以“自由民主”立國，民衆具有天然的優越感，對民主輸出抱有宗教般的熱忱，認為各國應奉行西方所謂的“普世價值”，才能消弭在價值觀和政治制度上的衝突。在全球化時代，美國產業轉移，政治過於偏向資本，難以發揮好平衡社會的作用，中下階級被剝奪感不斷增加。讓人感覺諷刺的是，政治與資本的結合被一些精英解讀為“民主與自由”的重要構成，但這無以解決美國社會的內在結構性問題，選民的選擇空間并不大，反而讓其越來越複雜。近年來，美國各群體的撕裂日益明顯，政治極化愈演愈烈，種族主義與民族主義大行其道。所謂的民主與自由衹是政治精英用來包裝虛偽承諾的藉口與空話，在實踐中作為排外和封閉的政治言辭，以便贏得周期性的選舉。因此，選舉民主逐漸成為民粹主義的發洩渠道。在特朗普時期，美國在世界範圍內的領導力下降，“美國優先”在一定程度上瓦解了二戰後的國際秩序和美國的盟友體系，直至拜登上台後采取系列措施改變美國的國際環境。然而，拜登政府在對中國進行戰略遏制的錯誤道路上走得更遠，以意識形態為名打造話語陣營，包裝對抗戰略意圖，在台灣問題上對中國大陸政治上對抗、軍事上挑戰與法律上否定的格局已經形成。當然，這反而加深了美國的通脹，致使美國民衆的生活更加惡化。
為獲取短期的政治利益，美國政治精英忽視內部治理的癥結，將美國面臨的問題歸結為中國的發展。語言不是現實蒼白的折射，相反，是價值及其符號形態的建構，是理解和創造現實的鑰匙。這些精英找不到解決方案，炮製了所謂“民主自由VS.專制威權”的話語框架，影響輿論，操縱民意，將反中操作為政治正確進行政治動員。二分法使得選民也衹有選立場、靠邊站的份，不斷以感性而非理性來看待美國存在的問題，也是對美國民衆進行中國的認知塑造。原來在台灣問題上相對具有共識的選民日趨分化。很多國會議員在面臨中期選舉壓力時，為博取民衆的支持，對“台灣政策法案”各有盤算，即使相關主張比較極端，也不必為此負責。“選民意願和選區利益對國會議員的影響也不可忽視。絕大多數國會議員都想在下次選舉中連任，因此如何為本選區撈取利益和爭取選民也是他們在國會活動時的主要著眼點之一。”①在民粹主義的推動下，議員藉助台灣問題塑造所謂對抗強權的形象，不斷攫取意識形態對抗紅利。他們藉台灣問題對中國進行各類制裁、造謠與抹黑，頻頻訪台提高自身身價，來吸引選民的注意力，“訪問台灣”顯然成為部分政客獲得曝光的機會和利益必備的行程，他們仿若過江之鯽。美國國會議員紛至沓來，比試誰更強硬，藉此纍積政治資本。如果中國大陸給予制裁，他們反而更能向選民展示其功績，可謂無本萬利。
一直以來，美國國會存在所謂“友台”勢力，這些議員很多長期得到台灣當局的利益輸送，在國會中通過法案方式推動美國對台政策發展。這也是台灣當局倒逼美國政府的重要機制。民進黨基於選舉利益及政客本能，試圖利用日益競爭的中美關係，將台獨從烏托邦變為“伊甸園”。2016年蔡英文總統上台以來，拒不承認“九二共識”，在“去中國化”的道路上越走越遠，積極利用美國政府在對台政策轉變的機會，試圖將不可能的台獨主張獲得美國支持。與美國政客聯手操作下，民進黨當局將這個“假問題”當作美國選舉的真議題進行操弄。所以，民進黨當局在背後大力鼓動“友台”議員推動涉台法案，所謂的駐美代表蕭美琴積極活動，一時間議員競相提出各種“挺台”提案，尤其以“台灣政策法案”的象徵意義最大，試圖彰顯台灣地區所謂的主權地位。在這一背景下，民進黨當局對“訪台議員”來者不拒，通過各種渠道進行利益輸送，換取議員在國會支持涉台法案。民主黨籍的梅南德茲和共和黨籍的格雷厄姆作為共同發起人，4月曾率團竄訪台灣，當時表示希望台灣采購波音飛機；6月聯手提出“台灣政策法”草案，并令法案順利排上議程，8月華航董事會就決定，訂購16架波音787-9客機。格雷厄姆是南卡羅萊納州選出的參議員，該州是波音787型客機工廠和交貨地所在。因此，“台灣政策法案”在民進黨當局的鼓動下，贏得跨黨派相挺。
一般來說，議員權力來源和維繫方式不同於行政人員，不必考量具體的政策措施的可行性，更容易變成鷹派，更樂於製造中美對立。這樣反而可以製造民意，放大其影響力，進而收割豐厚的政治紅利。外交政策主要取決於國家利益而非民意，舉世皆然。國會作為民衆“公意”的生產場所，立法作為“公意”的表達載體，必須以國家的根本利益為出發點。然而，在美國議員利益和國會立法之間的張力一直存在，議員將地區或個人的私人利益包裝成為“衆意”，最後以國會立法作為“公意”的法律形式表達出來。經此，議員逐漸推動國會涉入外交領域，尤其是越來越介入作為中國內政的台灣問題，妄圖通過立法的方式將選區利益與中美兩個大國關係綁定。然而，這是違背國際關係的內在規律，台灣問題更是異常複雜，不能從地方本位來影響美國制定對台政策。這在一定程度上說明“美式民主”的制度性衰落。議員的行為動機多為選舉，是對民意的操弄以及民意與外交政策關係的錯誤理解，“壓倒性反華”意圖并不利於化解中美之間存在的衝突。“台灣政策法案”名義上是促進台灣的安全，但實際上破壞了台海的穩定，威脅區域和平，更不能實現其“以台制陸”的幻想。當然，這是民進黨當局最希望看到的，中美因“台灣政策法案”鬧得越僵，越可以為擺脫年底的選舉困局大打“抗中牌”，為其台獨行徑張目。
二、國會立法框限行政主導的制度叙事？
美國是三權分立的政治體制，外交權主要屬於行政權，總統在對外政策制定中處於主導地位，但國會有高度自主性，通過立法權、財政權等對外交政策施加影響。在外交領域國會立法和行政主導之間的博弈也一直存在，這一點在中美關係中尤甚。建交以來，國會對中美關係尤其是台灣問題的影響多是消極的。1979年1月1日，中美建交後，國會就通過了與建交公報精神相違背的“與台灣關係法”，甚至以卡特政府推動中美建交的相關行為違背憲法關於國會權限的規定而將其訴諸聯邦最高法院。當前，雖然白宮和國會都支持通過台灣問題遏制中國，大幅升級了美台關係，但具體方式和步驟等存在分歧。遏制中國發展進而維護自身霸權利益是白宮試圖打造“掏空一個中國原則的美台準軍事同盟”的根本動機，但堅持“避戰”符合美國的根本利益。國會在制定對台政策方面則堅持盲動冒險主義，企圖用自己的議事日程，從後方走向前台，進而約束行政部門的對台政策制定。雖然拜登政府是以台灣問題作為抓手對中國進行戰略遏制，但戰略模糊對美國來說最為有利。近年來，中美在台灣問題上的緊張與美國國會的挑釁作為密切相關。美國國會的法案如果對行政部門有強制約束，勢必會大幅提升美台交往的“官方”層級，“與台灣關係法”就是典型例子。拜登政府藉台海議題強化意識形態對抗，鞏固盟友或夥伴關係，建構所謂基於價值共識的國際環境，推動歐洲各國改變立場。也就是說，一方面美國政府經過了貿易戰和“中菲南海仲裁案”後，認為衹有科技戰和台灣問題能够遏制中國，另一方面竭力避免在台海發生戰爭來綁架美國戰略走向；他們非常清楚民進黨當局的謀劃，因此提出中美就台灣問題設置“戰略護欄”，避免任由台獨狂飈突進所帶來的極端風險。然而，“台灣政策法案”一旦通過，就改變了美國的“雙重嚇阻”戰略，事實上是對大陸的嚇阻升級，淡化對台灣地區的嚇阻，甚至變相助長了台獨。對此，美國的行政部門很難掌握好平衡，一旦因為“台灣政策法案”致使兩岸衝突加劇，刺激中國大陸采取軍事行動，台灣周邊區域的權力平衡將發生根本性改變。
一部法案若要送交美國總統簽署成法，須在參衆兩院的相關委員會過關，并分別由兩院全院通過文字相同的版本。在歷史上也有美國總統對涉台立法強力反對而沒有通過的案例，但都是處於行政部門對台政策相對克制的階段。如1999年“加強台灣安全法案”也是以翻修“與台灣關係法”為出發點，但克林頓政府認為該法草案賦予國會過大的權力，嚴重侵犯到行政部門的權力，而決定全力阻擋，最後國會沒有完成立法。②現在民進黨當局與美國行政部門的溝通管道暢通，很多問題不必再通過國會向行政部門施壓，國會作為立法部門也具有壓力，在很多涉台問題上日趨極端。由於當前美國國內的政治兩極化，拜登政府在對內關鍵議題上有求於國會，使得國會在干預外交安全事務方面獲得更大權力，不斷突破法律的限制。民進黨的“台獨路綫”早已在戰略和制度上清晰化，并以所謂的價值同盟、對抗威權等“民主同盟體系”的思維捆綁方式牢牢盯住美國，通過國會這個二傳手倒逼美國政府在台灣問題上實現“戰略清晰化”。與此同時，美國國會正在逐漸侵蝕以行政部門為主的相對一元化的外交政策，尤其是在對華和涉台決策領域發揮了越來越具有破壞性的作用。③美國國會往往采取“先進兩步，再退一步”的策略，以蠶食的方式取得了外交權力的增量。梅南德茲在宣布法案通過的聲明中稱：“在北京持續對台灣采取脅迫性外交、政治、軍事和經濟手段之際，強有力的跨黨派議案通過不僅顯示了我們對台灣毫不動搖的支持，更表明我們認識到美國國會在面對這些挑戰時必須發揮關鍵作用。”拜登政府對台政策的轉變，在一定程度上助長了美國國會的權力鬥爭危機感，對台灣地區支持空前增強，并試圖搶得主動權。對“台灣政策法案”，行政部門雖然私下也有保留，但很難公開明顯反對，擔憂被指責而傷害民主黨選情。例如，佩洛西竄訪台灣地區為拜登政府所不樂見，國防部的發言非常直接，但也阻擋不了。“台灣政策法案”一旦出台，將使得中美關係和兩岸關係都處於最危險新階段，但國會在權力鬥爭中不考慮這些，甘願作為民進黨當局“抗中”的助力。對此，美國政府一方面做好對台政策升級的準備，另一方面也防止內部修法擴大國會權力，試圖在法對法、制定和實施層面取得平衡。
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