中評社╱題：中國與東南亞南海聲索國雙邊漁業合作路徑與挑戰 作者：鄭澤民（海口），海南師範大學南海區域文化研究中心研究員／博士
【摘要】南海爭端發生以來，漁業糾紛、衝突一直貫穿於其中，成為爭端的重要表現形式。與此同時，為緩和爭端，各方也紛紛倡導南海合作。本文通過梳理我國與東南亞聲索國的雙邊漁業合作實踐，總結不同漁業合作路徑安排，探討不同合作安排對繼續深化漁業合作的影響，同時分析東南亞聲索國有關漁業合作的立場，認為東南亞聲索國主張的“漁業合作”在不同場合具有不同的內涵，影響了漁業合作的深化，最後提出進一步推進雙邊漁業合作的思考。
一、我國與東南亞聲索國的雙邊漁業合作實踐
南海爭端爆發後尤其是進入21世紀後，我國與越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、文萊均啓動了漁業合作，都取得了重要成果。在此基礎上，我國與部分聲索國也開始磋商、探索爭議海域漁業合作路徑，并取得了一定程度的共識與進展，簡述如下：
1.中越雙邊漁業合作
中越南海漁業合作主要分兩部分。一是北部灣漁業合作。雖然20世紀50-70年代期間中越在北部灣開展了漁業合作，簽署過相關漁業合作協議，但與北部灣漁業爭端無關。20世紀70年代以後中越關係惡化，尤其是《聯合國海洋法公約》有關專屬經濟區制度的確立，使最大寬度不超過180海里的北部灣成為中越重叠海域，雙方漁業爭端隨之而起。20世紀90年代中越開始北部灣劃界談判并思考推動漁業合作，最終在2000年簽署《關於在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》《北部灣漁業合作協定》以及《<中越北部灣漁業合作協定>補充議定書》。
二是北部灣灣口外海域與南海更大範圍海域的漁業合作磋商。在北部灣漁業合作步入正軌的背景下，中越將漁業合作磋商擴大到北部灣之外的南海海域。2012年3月到2013年12月，中越陸續建立了北部灣灣口外海域工作組、低敏感領域工作組、海上共同開發磋商工作組。到目前為止，有關漁業合作的磋商成果包括就北部灣灣口外海域推進漁業合作達成一定共識，在漁業、海上執法等領域開展合作，達成“海上搜救合作協議”“漁業突發事件聯繫熱綫協議”，共同推進南海漁業合作等。
2.中菲雙邊漁業合作
1995年8月中菲簽署《中菲關於南海及其他合作領域的聯合聲明》，雙方同意應在雙方都能接受的時機舉行磋商，探討爭議地區漁業合作的可能性。2004年，中菲簽署《漁業合作諒解備忘錄》，決定設立“漁業合作聯合委員會”，討論決定兩國間漁業合作的相關事宜。該委員會從2005年3月到2019年7月舉行了三次會議，就雙邊漁業合作達成系列共識，包括漁業技術培訓交流、支持漁業企業間合作與貿易、發展海水養殖和水產品加工、贈送魚苗、漁業資源養護合作與開發、打擊IUU捕撈，承諾繼續推動漁業務實合作。2016年菲律賓總統杜特爾特上台催生了南海問題雙邊磋商機制下的漁業合作磋商。從2017年1月中菲決定建立南海問題雙邊磋商機制到2023年3月，該機制舉行了七次會議，漁業合作是其中一項重要議題，就建立漁業技術工作組達成一致。中菲還建立了漁民海上救助合作機制，同意對漁民安全保護問題予以適當關注。
在上述機制的共同推動下，中菲南海漁業合作取得了系列進展。一是中菲政府之間的漁業交流頻繁。我國部分地方政府紛紛派團訪菲，協商漁業合作領域與項目；二是我國漁業企業對菲律賓的投資與合作，形成了一批較有影響的投資合作項目；三是中菲專業機構間漁業技術的交流與合作頻密，這主要體現在杜特爾特執政期間；四是就爭議海域漁業合作纍積了共識。
3、中馬雙邊漁業合作
中馬海洋漁業合作可追溯到20世紀末。一是從地方政府交流與企業投資開始起步。1998年，廣東省和馬來西亞沙巴州簽署遠洋漁業合作協議。2004年5月，馬來西亞農業部長考察廣東省漁業發展情況，2005年9月，廣東省和馬來西亞簽訂了15項漁業合作諒解備忘錄。此後，我國浙江、廣西等省區漁業企業紛紛赴馬投資。二是合作內容主要是海洋捕撈、海水養殖、漁業技術交流。2004年7月中馬成立漁業技術工作組。近年來中馬高校、科研院所、漁業企業漁業科技交流非常頻繁，主要涉及魚類蝦類貝類養殖、共同研究、成果轉化、人員培訓等方面①。三是馬來西亞表現出強烈的合作意願。為吸引我國漁業企業前往投資合作，馬來西亞提供優惠待遇，不設禁漁期限，就近捕撈區域建設加工基地，提供碼頭、漁民與家屬專用生活居住區域，我國漁企衹需投入漁船、漁民和資金，項目規劃期限30年②。2018年8月，馬總理馬哈蒂爾訪華，表示要繼續加強農漁業等領域合作。
4、中印尼雙邊漁業合作
從1999年底印尼總統瓦西德到2022年7月佐科訪華，海洋漁業合作一直是中印尼高層互訪重點關注與推動的領域。中印尼海洋漁業合作主要體現為如下兩方面。第一，兩國外交和業務部門不斷推進漁業合作的機制建設。2000年5月，中印尼發表《關於未來雙邊合作方向的聯合聲明》，提出共同致力於漁業合作，探討達成互利協議或安排的可能性。2001年4月和2013年10月中印尼先後簽署兩個《關於漁業合作的諒解備忘錄》并都在隨後簽署了雙邊捕撈合作安排。2016年4月，中印尼舉行副總理級對話機制第五次會議，雙方同意持續推進漁業等領域務實合作。
第二，中印尼漁業企業合作不斷發展。我國漁業企業紛紛赴印尼投資，形成中印尼漁業合作的熱潮，其中又以福建漁業企業赴印尼合作最多。雙方漁業合作項目廣泛，涉及捕撈、養殖、海鮮聯合研發領域。即便在2015年1月印尼單方面終止“執行安排”後，我國漁業企業也未停止對印尼的投資。2021年1月，中印尼簽署《關於中印尼“兩國雙園”項目合作備忘錄》，有利於進一步深化漁業合作。
文萊與我國保持著良好的政治經濟關係，雙方很少因南海爭端而發生衝突。在海洋漁業方面，我國與文萊也保持了良好的合作關係，包括漁業企業投資、漁業科技交流等，雙方存在較大的互補性，但因在漁業合作過程中存在投資、管理服務信息不對稱、風險防範機制、文化差異、環境污染等因素，影響了雙方漁業合作③。
二、雙邊漁業合作的路徑安排模式分析與比較
我國與東南亞南海聲索國漁業合作主要分兩個方面：一是涉及爭議海域的漁業合作與磋商，如中越、中菲漁業合作；二是主要屬於雙邊經濟合作範疇的漁業合作與磋商，如中馬、中印尼、中文之間的漁業合作。就雙邊漁業合作的目的來看，也分為兩個方面：一是緩和南海爭端與漁業爭端，保護漁業資源，推動南海漁業可持續發展，即便是在非爭議領域的雙邊合作，也賦予其緩和南海爭端的功能。二是通過投資、貿易、技術交流、人員培訓等方面的合作，推動海洋漁業發展，繁榮各國海洋經濟，促進社會發展、穩定。總體上，經過20餘年的發展，我國與東南亞聲索國雙邊漁業合作形式多樣，合作領域各有差異，合作過程曲折不一，但都取得了一定的進展，也在一定程度上達到了階段性目標。綜合來看，根據合作驅動因素的不同，我國與東南亞聲索國雙邊漁業合作主要有三種路徑安排模式。
1、雙邊漁業合作的路徑安排模式
一是政治因素驅動的漁業合作安排。早期的中越北部灣漁業合作，雖然包含有保護漁業資源的考慮，但政治考量是主要驅動力，其中包括1958年9月我國發布的《關於領海的聲明》和美國日益入侵越南并將侵略戰爭擴大到北部灣海域，也包括20世紀70年代越南對北部灣提出過度主張以及北部灣成為中越兩國的重疊海域，海域劃界成為兩國的共同目標，這些政治因素最終促成兩國在21世紀初達成相關漁業合作協議。從21世紀第二個十年左右開始，中越開始聚焦南海更大範圍海域漁業合作，陸續建立了推動南海合作的衆多雙邊機制，政治考量仍然是主要因素。
二是經濟利益驅動的漁業合作安排。目前，中馬、中印尼雙邊南海漁業合作的合作主體、領域、內容基本都屬於這一類型。但雙邊合作海域為馬來西亞、印尼“管轄海域”。馬來西亞與印尼希望藉助我國資金、技術、管理等方面的優勢助其發展海洋漁業，包括漁業資源養護、海洋生物栖息地保護和開發漁業資源。
三是政治經濟混合驅動的漁業合作安排，主要體現在中菲漁業合作中。此類合作由政治因素驅動開始，後續發展為政治經濟混合驅動模式。美濟礁事件促成中菲達成漁業合作共識，《南海各方行為宣言》簽署和中菲關係好轉促成雙方建立漁業合作機制，在投資、貿易、技術交流與培訓等方面進行系列合作。這些合作實踐屬雙邊經濟合作範疇，經濟利益驅動合作特徵較為明顯。儘管如此，中菲漁業合作仍受到雙邊關係等政治因素的干擾，中菲漁業合作聯委會機制運行與中菲政治關係的變化緊密相關。
2、三種漁業合作路徑安排的比較
第一，政治因素驅動的漁業合作政治目標明確，聚焦爭議海域，推動漁業資源的可持續開發利用，維護南海和平穩定，發展雙邊友好關係，為南海爭端的最終解決營造良好的政治環境。近十餘年來我國與東南亞聲索國的雙邊漁業合作總體上降低了南海漁業爭端的頻率與烈度。然而，聚焦政治考量的漁業合作，既可以因為政治原因而順利推進，也可以因政治因素而進展緩慢曲折。一方面，在政治目標一致或趨同的情況下，合作進展順利，如中越北部灣漁業合作。另一方面，在爭議海域歸屬立場迥異的背景下，合作的零和博弈特徵突出。在南沙海域，東南亞南海聲索國將海洋漁業視為其聲索主權和主權權利的一種手段，將爭議海域漁業資源的保護與開發視為其海域“管轄權”的體現，漁業合作雖有“共識”，但進展甚微。
第二，基於經濟利益驅動的漁業合作安排屬於雙邊經濟合作範疇，出發點在於發展南海漁業，推動各國經濟、社會發展，一般來說，這類合作安排進展較為順利。中印尼漁業合作雖然由於佐科總統上台推動“全球海洋支點”構想，印尼海洋漁業政策變化導致合作產生波折，但合作項目一直都在推動。中馬南海漁業合作則更為順利。然而，在中馬、中印尼漁業合作中，捕撈漁業合作海域明確為馬來西亞和印尼的管轄海域，是在兩國“主權”和“主權權利”範圍內的合作。而根據馬來西亞與印尼的相關法律規定，我國與馬、印尼兩國的“爭議海域”或“重叠海域”屬於兩國單方面主張的“管轄海域”或專屬經濟區的一部分。因此，中馬、中印尼漁業合作特別是捕撈漁業合作帶來兩個影響，一是馬來西亞和印尼在漁業合作中占據主導地位；二是捕撈漁業合作可能削弱我國對“南海斷續綫”內海域的權利主張。
第三，政治經濟混合驅動的漁業合作則兼具上述兩種漁業合作的特徵，有其靈活性。中菲漁業合作最初是以達成探討爭議海域漁業合作可能性的“共識”開始的，在爭議海域合作探討難以展開的情況下，雙方通過建立漁業合作聯委會機制轉而聚焦支持菲律賓的海洋養殖、水產品加工與貿易等屬於雙邊經濟合作範疇方面的合作。與由經濟利益驅動的漁業合作安排相比，中菲漁業合作一個主要不同點在於現階段不包含捕撈漁業合作，從而避免了可能涉及爭議海域或重叠海域的敏感性，使雙邊漁業合作更具有經濟利益驅動的性質，因而也較易推進。儘管如此，中菲也賦予這種漁業合作以緩和漁業爭端的功能，我國帶有援助性質的提供漁業技術轉讓、魚種、人員培訓等方面的支持，目的在於減緩菲漁民赴爭議海域捕撈的衝動。而且，漁業合作也受到中菲兩國政治關係波動的影響，例如，中菲漁業聯委會第一次與第二次會議之間間隔十二年。近些年來在中菲南海問題雙邊磋商機制下的涉漁磋商，政治考量無疑也是主要的。從實際發展看，政治考量對中菲漁業合作的影響更大。
本質上，我國與東南亞南海聲索國雙邊漁業合作的三種路徑安排模式反映的是我國根據雙邊南海爭端實際發展、南海漁業資源特徵、各國南海漁業現狀與政策等方面探索出的不同漁業合作形式，都取得了一定成就，也都面臨著同樣的問題，即如何進一步推動爭議海域漁業合作和維護我國南海島礁主權和相關海域海洋權利與權益等，是未來我國推動與東南亞南海聲索國漁業合作的方向，也是考驗。
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