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| 融合將是兩岸未來的主旋律 |
中評社╱題：運用法治方式推動兩岸經濟社會融合發展 作者：杜力夫（福州），福建師大閩台區域研究中心政治所所長、法學院教授
•政治是經濟的集中表現。政治分歧的基礎是經濟利益的衝突，而經濟社會的融合發展則是對政治分歧的“釜底抽薪”之舉，也是化解兩岸政治分歧的最佳方式。
•在全面依法治國的戰略格局中，兩岸經濟社會融合發展唯一正確、可行、持久、穩定的實現路徑，就是它的法治化。
•以法治方式推動兩岸經濟社會發展，是一項需要通過立法規劃和立法活動予以具體落實的重大戰略行動。對此，我們不能等待，不能受制於人。
•兩岸和平協議的簽訂，需要一系列兩岸合作框架協議作為支柱，需要大量的兩岸交流合作融合發展的協議作為基礎。同時，也需要大陸方面眾多的涉台立法來引領方向。這是一項艱巨宏偉的法治工程，需要我們一點一滴累積共識、固化成果。
實踐“一國兩制，和平統一”的關鍵一步
黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央領導集體，堅持以“一國兩制，和平統一”為根本指導方針，在完成祖國統一輝煌偉業的道路上，與時俱進，從國家統一的指導思想和選擇路徑方面，不斷創新。在進一步深化兩岸和平發展的基礎上，習近平總書記明確提出兩岸“經濟社會融合發展”的思想，兩岸通過經濟社會融合走向統一。這為兩岸人民建設共同家園、共圓祖國統一的中國夢指明了努力方向，成為我們在新形勢下對台工作的基本指導思想。
兩岸經濟社會融合發展，是“一國兩制，和平統一”命題中的應有之義，也是“一國兩制，和平統一”這一偉大政治構想在當前可行的實現路徑和關鍵一步。“一國”之所以能夠容納“兩制”，就是因為在冷戰結束的大背景下，無論在發展道路的選擇方面還是在意識形態方面，“兩制”不再尖銳對立，誓不兩立。作為資源配置方式的市場經濟體制、作為權力配置方式的相互監督相互制約的權力運行模式以及作為價值觀的民主、自由、平等、公正、法治，無論是哪一種制度先提出的，另一種制度沒有必要因噎廢食，拒絕接納。人類政治文明和精神文明的優秀遺產，在建設人類共同家園的過程中，完全可以共享。“兩制”不再成為人類社會衝突的理由，從和平發展到經濟社會融合發展，將是建設人類共同家園的不二法門。
兩岸經濟社會融合發展的命題，也為兩岸化解政治分歧指明了方向。正如胡錦濤在2008年12月31日所指出的：“1949年以來大陸和台灣儘管尚未統一，但不是中國領土和主權的分裂，而是上世紀40年代中後期中國內戰遺留並延續的政治對立。”“兩岸復歸統一，不是領土和主權的再造，而是結束政治對立。”兩岸經濟社會融合發展的思想告訴我們：冷戰結束後的世界格局下，兩岸制度上的差別、政治上的分歧，乃至意識形態上的不同，不再是不可逾越的鴻溝，在浩浩蕩蕩的世界潮流和紛繁複雜的國際形勢面前，兩岸人民有著唇亡齒寒的利益聯結，有著休戚相關的利益交織，兩岸已經成為分則兩傷、合則兩利的命運共同體。只有不斷融合發展，達到心靈契合，走向兩岸統一，才能共謀福祉。切不可以陳舊的冷戰思維看待兩岸關係。
政治是經濟的集中表現。政治分歧的基礎是經濟利益的衝突，而經濟社會的融合發展則是對政治分歧的“釜底抽薪”之舉，也是化解兩岸政治分歧的最佳方式。誠如李逸舟先生所總結的，兩岸經濟社會融合發展的思想，是中共對台戰略的一次質的飛躍，實現了規律性和目的性的高度自洽，成為對台工作與兩岸關係發展的基本指導思想。①
以法治方式落實兩岸經濟社會融合發展
兩岸經濟社會融合發展這一命題，可以說是十八大以來，以習近平為核心的黨中央作出的一項高瞻遠矚的政治決斷。這一政治決斷，需要可行的實現路徑和正確的切入點。在全面依法治國的戰略格局中，兩岸經濟社會融合發展唯一正確、可行、持久、穩定的實現路徑，就是它的法治化。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，對此有明確規定：“運用法治方式鞏固和深化兩岸關係和平發展，完善涉台法律法規，依法規範和保障兩岸人民關係、推進兩岸交流合作。”《決定》還明確要求：“善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志。”兩岸經濟社會融合發展必須通過立法、執法、司法、守法等一系列的法治化環節和措施予以落實。
這是因為，法治方式在解決社會問題時，強調存在分歧的雙方達成並遵循一定的契約、協議、規則，從而使雙方的行為有明確的預期，並處於一種可控的狀態。在此基礎上，逐步消除分歧。這種契約、協議、規則可以是明示的，也可以是默示的，可以是成文的，也可以是不成文的。但必須是雙方心知肚明的規則，以便雙方按規則出牌。法治的治理方式所強調和依賴的這種契約、協議、規則，都可以看成是廣義的法。兩岸經濟社會融合發展，必須以一定形式的“法”，來作為推進融合發展進程的行為規則，這種“法”可以不必拘泥於形式，只要能夠為兩岸的經濟社會融合發展提供行為規則就行。兩岸經濟社會融合發展中的“法”，分為兩種，一種是兩岸雙方各自的相關立法，一種是兩岸協議。這兩種形式的法，都有必要圍繞兩岸經濟社會融合發展這一政治決斷來進一步加強制定和實施。目前，在兩岸協議的商談和制定遇到種種阻力和困難之時，尤其要重視兩岸各自單方面立法方式的運用。對於大陸一方來說，更要有主動性和自覺性，積極作為，在兩岸經濟社會融合發展的法治化方面，率先採取行動。
當然，在兩岸關係的博弈中，兩岸雙方不是不可以有各自的政策和策略，而是這種政策和策略應當是說服對方形成兩岸共同接受的契約、協議、規則的手段，而不再是單方面的謀略和技巧。兩岸共同接受的這種契約、協議、規則，背後是兩岸不同程度的共識。這種共識的不斷積累，就會構築起兩岸經濟社會融合發展的堅實基礎，這種共識達到約翰·羅爾斯所說的“重疊共識”階段，就會成為兩岸通過經濟社會融合走向政治統一的基礎。共識是相互說理的結果，不可以強加於對方。法治方式也是一種說理的方式。涉我方面的立法、執法和司法過程，也是一個與對岸說理的過程。通過涉我方面的立法、執法、司法活動來推進兩岸經濟社會融合發展，既展現出大陸方面促進兩岸經濟社會融合發展、造福於台灣同胞的誠意和努力，也是大陸方面寄希望於台灣人民、化解政治分歧、建設兩岸共同家園的有效舉措。
推進兩岸經濟社會融合發展的立法框架
當前，推動兩岸經濟社會融合發展的立法措施應當以憲制性法律《反分裂國家法》為依據，集中在以下三個主要方面：
一是以落實已經簽訂的兩岸協議為主要目標，圍繞相關兩岸協議制定具體實施細則和操作規則。兩岸協議已經簽訂了21項， 並且達成了多項共識。這些協議涉及經濟合作、旅遊、海運、食品安全、知識產權保護，投資保護、核安全、共同打擊犯罪及司法互助、空運、郵政、金融合作、醫藥衛生合作、海關合作、服務貿易、氣象合作、地震監測合作等許多領域。這些協議在執行過程中，儘管因島內民進黨的執政產生許多阻力和障礙，執行情況有許多不盡如人意之處，但協議的法律效力和維護兩岸人民福祉的主旨是任何人也無法否認的。大陸為落實這些協議，真正為台灣同胞謀福祉，做了大量工作。目前，需要總結經驗，通過制定相關規範性文件，形成配套的落實這些兩岸協議的規則體系，為兩岸協議的穩定實施提供立法支持。構成這些規則體系的規範性文件，可以是行政法規、部門規章，也可以是地方性法規、地方政府規章，還可以是具體辦事部門的辦事規則或作業指引。由於兩岸協議涉及的範圍十分廣泛，這些建章立制的“立法”工作涉及多個部門和單位，更需要統籌規劃，協調落實，一抓到底，儘快見效。
二是以兩岸文化教育、安全合作交流為重點的立法。隨著兩岸交流交往不斷深化，經濟領域的融合發展必然導引出文化教育領域和安全合作領域融合發展的需求。兩岸經濟領域的交流合作已經有了規範兩岸公權力機關的框架協議，這就是2010年6月簽訂的《兩岸經濟合作框架協議》（ECFA）。而在文化教育和安全合作領域，目前還沒有簽訂類似以規範兩岸公權力機關為對象的框架協議。而兩岸文化教育和安全合作領域的交流融合，客觀上必然會產生簽訂這種以規範兩岸公權力機關為主要對象的框架協議的需求。《兩岸文化合作框架協議》（Cultural Cooperation Framework Agreement，CCFA）、《兩岸安全合作框架協議》（Security Cooperation Framework Agreement，SCFA）和已經簽訂的《兩岸經濟合作框架協議》將會是構成兩岸和平協議的三大支柱。目前由於島內執政當局的消極態度，兩岸文化教育和安全合作領域相關協議的商談簽訂陷於停滯。面對這一情況，大陸方面應當積極以單方面的立法來適應日益擴大的兩岸文化教育交流和安全合作需求，而不應當因為對岸的消極而放慢自己的立法步伐。相反，要以積極主動的立法活動為日益擴大的兩岸文化教育和安全合作交流提供行為規則的供給，主動適應兩岸文化教育和安全合作領域的融合發展。通過不懈努力，就一定能夠為將來兩岸簽訂《文化合作框架協議》和《安全合作框架協議》創造有利條件。
三是保障和便利台灣同胞在大陸創業、就業、工作、投資、入託、就學、購房、定居、婚嫁、支付、醫療、養老以及其他方面權益為目的的立法。隨著兩岸人民交流交往不斷深化，台胞在大陸日常生活和工作的許多方面，需要得到與大陸同胞同等待遇。他們的權益保障不僅需要政策上的優惠，更需要法律上的規範。通過立法滿足他們各個方面的需求，保障他們的合法權益，使他們生活工作更加便利，是落實兩岸經濟社會融合發展的重要方面。《中共中央關於全面推進依法治國的若干重要問題的決定》中特別強調：“依法規範和保障兩岸人民關係、推進兩岸交流合作。”“依法保護港澳同胞、台灣同胞權益。”《決定》在談到加強重點領域立法時，指出，要“依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯。”“實現公民權利保障法治化。”保障台灣同胞的合法權益，是當前中央和地方涉台立法的重點之一。
以涉台立法主動引領兩岸關係的走向
黨的十八屆四中全會《決定》的公佈和習近平總書記首次提出兩岸經濟社會融合發展，已經過去了近3年。以法治方式推動兩岸經濟社會發展，是一項需要通過立法規劃和立法活動予以具體落實的重大戰略行動。對此，我們不能等待，不能受制於人。近年來，涉台立法方面的工作亟需強化，不可鬆懈。通過大陸方面主動的立法活動推動兩岸經濟社會融合發展，意義重大。
首先，大陸方面在目前島內執政當局對簽訂和實施兩岸協議採取消極立場的形勢下，更應當掌握兩岸經濟社會融合發展的主動權和主導權，運用立法措施和行政措施，積極推動兩岸交流合作，不必受制於人。規則的制定不僅僅是為雙方交流提供行為準則，而且還標誌著對局面的把控，規則體系會主導話語權，話語權則會引導人們的思維過程。目前，大陸方面更應當以周密的涉台立法規劃和積極主動的規則制定行為，引導兩岸關係在經濟社會融合發展的道路上不斷前行。要意識到掌握兩岸經濟社會融合發展主導權和規則制定權的緊迫性和重要性，切不可因為對岸民進黨執政當局採取消極立場而自己不主動作為。
其次，涉台立法的重要功能還表現在兩個方面：一方面，在存在兩岸協議的領域，大陸方面的涉台立法可以為這些兩岸協議的實施提供可操作的細則，強化這些兩岸協議的實際效果，彌補協議中的不足之處，為協議功能的發揮提供支持；另一方面，在不存在兩岸協議的合作交流領域，大陸方面的涉台立法為這一領域的交流合作提供行為規範，將這些交流合作初步納入法治的軌道，並為將來商簽相關的兩岸協議打下基礎。最終為兩岸簽訂和平協議添磚加瓦。
應當看到，兩岸和平協議的簽訂，需要一系列兩岸合作框架協議作為支柱，需要大量的兩岸交流合作融合發展的協議作為基礎。同時，也需要大陸方面眾多的涉台立法來引領方向。這是一項艱巨宏偉的法治工程，需要我們一點一滴累積共識、固化成果。兩岸經濟社會的融合發展和我們實現祖國統一的目標，不應當受島內政黨輪替的左右。越是在困難的情況下，越是要不忘初心，積極作為，加快落實十八屆四中全會《決定》中關於“完善涉台法律法規，依法規範和保障兩岸人民關係、推進兩岸交流合作”的要求。
註釋
①李逸舟：《大陸對我方針政策幾個基本概念的理解與體會》，載《中國評論》月刊2017年8月號。
（全文刊載於《中國評論》月刊2017年11月號，總第239期） |
