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| ［表二：廣東省及廣東九市法律文件分類統計〔11〕］ |
粵港澳大灣區各級立法機關和政府制定的高位階法律文件數量偏少，與大灣區的發展需求不相匹配。規章以下規範性文件(即“紅頭文件”，指由地方政府或相關部門發佈的非法律法規性質的文件）數量相對較大。儘管“紅頭文件”作為我國地方行政執法的重要依據，實踐中與立法同樣具有普遍約束力，也是維護地方利益的手段，但它們與國家法律發生衝突的情況時有發生。〔9〕相對於法律法規，這類文件的制定和修訂相對較簡便，不需要像法律法規那樣經過較爲繁瑣的立法程序和審批程序，因此更具有靈活性和及時性。在大灣區快速發展的背景下，地方政府和相關部門可以根據實際需求及時制定相應的規章以下規範性文件，也可以更加靈活地根據實際情況進行調整和完善，以滿足快速變化的發展需求。此外，規章以下規範性文件更容易針對特定問題進行規定和指導，具有更高的實效性，也便於解決實際問題和推動具體項目發展。總之，“紅頭文件”多是地方治理的一個特色，不能簡單否定。在目前階段，這些文件的發布和實施可以對大灣區建設提供及時的、具體的指導和支持，有助於推進大灣區的高效發展。
然而，規章以下規範性文件並不構成《立法法》意義上的法律淵源，強制執行力有限，並且地域性太強，難以滿足大灣區法治建設一體化的需要。在推進大灣區建設的過程中，過度依賴政策性文件不利於法治灣區建設水平的提升，與港澳特區注重法律治理也會存在結構性的衝突，限制制度建設和合作深度。就此而言，大灣區建設還是應該注重立法建設和法治文化建設，以推動穩定有序的合作。
（三）立法類別和內容特徵
粵港澳大灣區城市的立法主要集中在核心領域和重點問題。國家決定建設粵港澳大灣區有其經濟意義上的考量，體現在三地産業經濟之間的合作與發展以及各城市公共資源的互通共享上〔10〕，因此，廣東省及廣東九市所制定的法律文件也主要是在回應這些訴求。廣東省和廣東九市涉大灣區的法律文件主要著眼於三大方面:（一）經濟發展類，旨在推動粵港澳經濟間的更緊密合作；（二）社會服務類，以優化粵港澳人力資源分配和社區資源共享為主旨；（三）司法及爭端解決類，以深化粵港澳司法機構間協作和構建爭端解決機制爲目標（見表二）。
［表二：廣東省及廣東九市法律文件分類統計〔11〕］
一般而言，廣東九市紛紛從各自的實際情況出發，分領域進行相關立法。其中，某些城市的立法工作較爲有針對性，深入發掘自身的優勢和特色，與國家對其在大灣區建設中的定位相契合。〔12〕舉例而言，我國旨在打造深圳成爲更具全球影響力的國際化城市，通過吸引外資和人才，推動經濟發展和城市現代化進程。爲此，深圳制定了相關法規和政策，為扶持金融、科技創新、高新技術産業及綠色生態的發展提供了支持與保障。從大灣區融合角度看，深圳通過在人才、産業、養老等方面的立法舉措，加強與香港的互動與合作。深圳毗鄰香港，是大灣區與香港聯繫最緊密的城市。深港合作氛圍濃厚，前海蛇口自貿區更是兩地合作的重要平台。深圳已部分認可香港14類專業資格，推動大灣區人才流動。前海自貿區重點開發一批免稅優惠產業，優先為香港青年提供就業和創業機會。深圳政策鼓勵為港澳服務提供者來深開辦養老機構，已形成起步良好的產業。深圳提出在境外設立仲裁分支機構或庭審中心，有助於解決涉港商事爭議。然而，有的城市則未能聚焦關鍵領域，未根據該城市的現狀和定位制定具有本地特色的相關立法。例如，肇慶和中山（相對有限）的立法工作主要針對傳統産業和民生領域，許多重點領域仍存在法律規範空白，未能有效推動其實現定位和展現特色。〔13〕
全面考察立法內容，我們可以基本歸納“宏觀抽象、以我爲主”〔14〕為其基本特徵。有學者指出我國大灣區建設處於起步階段，主要采取綱領型的立法方式，以總體規劃性文件的形式提出大灣區發展的一般原則、基本方針和總體目標導向等，〔15〕但較少制定具體領域內的細節規範，這就導致大灣區發展在規則對接與法治協同方面存在不足。〔16〕實證分析後可見，大灣區各城市制定的法規內容一般較為“宏觀抽象”，多數集中在宏觀規劃和大原則層面，體現爲支持和鼓勵區域合作，缺乏詳細規範和操作細則，不利於相關措施的具體落地和實施。例如，2020年深圳出台的《深圳經濟特區前海蛇口自由貿易試驗片區條例》僅設立了推進深圳和港澳地區跨境金融合作的大框架，如“支持銀行業金融機構向港澳地區機構和項目發放不限幣種的跨境貸款”的規定，〔17〕但未就操作模式、機構設置等進行針對性的具體規定。深圳於同年發布的《深圳經濟特區綠色金融條例》作出了“鼓勵金融機構參與粵港澳大灣區碳交易市場跨境交易業務”的規定〔18〕，同樣未對具體操作模式作出細化規定。
從立法權力角度看，大灣區涉及特別行政區立法權、廣東省級立法權、經濟特區立法權和地級立法權。〔19〕港澳地區享受獨立的立法權，而廣東省作爲省級行政區域，僅能在國家授權與授予的範圍內制定地方性法規和規章。立法層級的不一致和立法權限的不同導致了各地區在立法層面上存在較大差異和潛在的橫向衝突。實證分析表明，廣東省市涉大灣區的立法與政策導向遵循中央部署，一旦涉及職業資格、稅收減免等領域的重大問題，一般以國務院出台的政策或工作安排作爲上位依據，並無創新創制。2022年中國人民銀行、國家外匯管理局發布的《關於銀行業金融機構境外貸款業務有關事宜的通知》對具體的業務開展機制和內控要求作出了規定，提供了具體的落地機制和執行指引，具有細節性和鋪展性。〔20〕2023年中國人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局、廣東省人民政府頒布的《關於金融支持前海深港現代服務業合作區全面深化改革開放的意見》，對境外貸款進行了細節的補充，如“支持前海合作區內符合條件的港資小微企業在500萬元人民幣的限額內從境外銀行獲得人民幣貸款”。〔21〕這一方面印證了中央側重於依據行政規範性文件去落實治理策略，並作爲實施大灣區建設的直接根據；另一方面似乎表明了衹有中央才有權制定全國統一規範的權力。這就提出了另外一個問題，即粵港澳三地在大灣區建設框架下到底具有哪些制度創新和立法空間。
在地方立法權限不足的情況下，大灣區各城市各自制定的相關法律規範呈現出“以我為主”的特點，很少從與大灣區融合的大局全域出發，協同立法，這導致各地法律規範與規則之間缺乏統一、配合與銜接機制，甚至出現衝突和不匹配的情況，進而遲緩了三地在實現融通發展和規則協同等方面的進度。具體而言，許多地方立法仍以單城市爲重心，唱獨角戲，缺少區域整體的思路和考量。若仔細究之，則可發現是如下原因造成的這一現象:(1)缺乏以區域（以粵港澳為單位）為基礎頂層設計和戰略指引；(2)各地立法主體的格局也僅僅局限在自家一畝三分地；(3)重要的是，城市之間存在資源競爭和利益分歧。王春業從經濟特區立法權限不足，甚至存在萎縮的角度指出問題之所在，深圳實際上難以承擔先行先試政策法治化和與港澳地區進行深度對接的重任。在缺乏中央層面的統籌協調和高層次的制度設計下，香港和澳門特區即便正式開展大灣區的相關立法工作，也很難從法律層面與廣東省和整個大灣區建設的戰略步調得到有效銜接。特區所享有的獨立立法權不足以提供充分有效的制度保障和法律框架以支撑粵港澳三地的聯動合作。〔22〕
從立法的視角出發，大灣區城市間的合作仍局限於部分方面的單向優惠或雙方措施，缺乏大灣區整體發展的考量，難以推動區域合作更深入發展。這樣寫可能有點強人所難，對相關地方也不公平，“屁股指揮腦袋”這種決策行為很難一朝一夕解決。目前，廣東省和廣東九市出台了很多單向有利於港澳居民的各種立法與政策，吸引他們到大灣區生活、創業、就業以及享受社會服務。然而，香港和澳門卻沒有制定出對等的應對政策和辦法，缺乏相應的程序和措施爲大灣區內地居民進入港澳提供便利與保障，在推進大灣區人員的流動方面的力度明顯不足（在此先不去討論港澳地緣因素）。從長遠來看，以內地居民和港澳居民待遇不對等的形式推進合作將損害粵港澳三地間的互信基礎，遏制三地人（才）的充分流動與交融，削弱大灣區優勢資源的有效配置和互換，不利於大灣區的持續性發展。
三、粵港澳大灣區立法和法治建設的路徑選擇
大灣區各城市的相關立法尚處於基礎建設階段，需要不斷探索完善。為更好地規範大灣區建設的立法工作，實現區域內城市間法治理念共享、法律制度銜接與協同發展，我們需要進一步探索創新的方式，膽子大一點打破傳統思維，克服“兩制”帶來的理念與制度壁壘，構建一套在大灣區內自成體系、且能適應大灣區發展長遠需求的法律體系。
在探討大灣區的立法和法治建設的具體路徑之前，我們有必要先明確一個事實，同時也是基本前提，那就是三地存在於“一國兩制”大環境之下。根據現有經驗，一國一制之下實現區域經濟合作發展，如西部大開發、長三角合作等，沒有憲制性法律的障礙。而“一國兩制”之下的粵港澳大灣區建設不僅僅是經濟合作（哪怕對利益持份者來說首先是經濟合作）那麽簡單直接，實際推進起來必然涉及到央地關係的調適、三地之間的利益分配和資源配置，再加上“一國、兩制、三法域/系、三關稅區”帶來的複雜性也爲三地的立法增加了難度。原則上講，無論內地與港澳地區融合的程度如何，大灣區建設面臨何種挑戰、何種新形勢，都必須堅守“一國”之本和“兩制”之價值與精神，不應改變國家與港澳地區的憲制關係，更不應改變港澳地區的政治和經濟體制。〔23〕儘管如此，粵港澳大灣區建設國策是不能動搖的，爲此我們要研究問題、找到辦法並逐步推進大灣區建設進程。
（一）從“軟法”爲主轉變爲軟硬兼施，〔24〕促動政策法規從紙面落到實處
粵港澳大灣區建設《框架協議》、《規劃綱要》和三個“方案”等“軟法”（soft law）政策性很強、方向感十足、且呈柔性，但是操作性差、自身執行力不足、缺乏剛性。大灣區建設雖有“政策性和指導性文件”（“軟法”）提供的政策支持與保障，但軟法由於其制定過程不够規範，規範性不足，約束力也相對薄弱，且不具備強制執行力，故它們很難得到全面貫徹，對某些涉及重要利益和公共事務的問題可能無法提供充分的保障，同時存在普遍執行不到位的情況。在我國這種具有獨特政治文化、行政文化和悠久的管治傳統之下，《框架協議》、《規劃綱要》無疑是非常必要的第一步，因爲它們既爲大灣區合作發展提供頂層設計和謀篇布局，又爲大灣區建設提供明確的政策指引。我們首先建議，全國人大及其常委會以全國性立法或專項授權立法的形式確立這些軟法的法律效力，或將它們直接轉換成適用於粵港澳的全國性法律，以提供上位法依據。之後，粵港澳三地立法與行政機關系統完善“硬法”規範，並增強其針對性和可操作性，最終爲國家政策與藍圖的具體落實提供有力的法治保障。隨著大灣區建設的深入推進，大灣區法治建設應當從依靠軟法爲主逐漸進化爲軟硬並重、軟硬兼施，即逐步由較多依賴指導性和政策性文件轉向更多地采用法律法規的形式，開創區域合作的法制化與法治化。
從中央層面來看，最理想的選擇是將現有的各類指導文件包括《框架協議》、《規劃綱要》以及“三個方案”以全國性法律的方式予以法制化。爲了確保大灣區建設得以依法進行，全國人大及其常委會需要制定如《粵港澳大灣區合作建設發展框架法》或《大灣區合作綱領法》的全國性法律以解決正當性、授權及粵港澳三方合作原則和方法問題。〔25〕作爲全國性法律，《框架法》或《綱領法》可藉助港澳《基本法》第18條分別列入港澳《基本法》附件三，在特區予以直接實施或在地化處理後實施。〔26〕如若制定《框架法》還不能提到議事日程，可以考慮由全國人大常委會作出專項決定，對兩地政府間協議給予授權和合法性確認，如此同樣能讓軟法規範得以享有法律效力，這還不會影響到特區立法權的行使，也不會干預特區高度自治權。〔27〕
從地方層面來看，廣東省、市通過所積纍的實踐經驗逐步形成能適應本地區特點和需求的地方法律制度，以地方性法規和規章的形式爲大灣區內的企業和居民提供更充分的保障，將行政規範性文件從主導地位轉變爲輔助作用。此外，隨著各領域之間的交流和合作不斷深化，涉及的具體問題也日益增多，偏重於宏觀戰略規劃的法律文件難以適應實際運作中的需求。因此，需要逐步制定更爲詳盡的法律規範，把宏大的指導目標具體化爲可以落地執行的細化規範與準則。詳盡型的立法比泛泛的宏觀原則性立法更具有約束力和執行力，更有利於三地不同領域之間的有效銜接與協同，推動法治建設。我們看到，港澳特區的管治特點強調法律治理（the rule of law），而非僅僅依靠政策指導，而政策必須轉化為法律。大灣區內的各城市需要備有高位階的法律保障並引入更加細節化的立法內容，以提升法治化水平，促進與港澳地區更深層次的融合與協作。需要強調的是，詳盡型法律和綱領型法律（法的外型）實際上並不互相排斥，在不同的情況下都有各自的優勢。詳盡型立法更適用於一些比較成熟和規範性要求較高的領域（如公共衛生），以具體的規定協調解決在不同法律體系之間出現的實際矛盾和衝突，加強立法效果；〔28〕而對於一些新的事項、表現差距較大或複雜敏感的問題，綱領型立法可以提供一些共同的原則和目標；先起到過渡的作用，後續可以隨著合作的深入再根據實際情況不斷完善其實施細則。這樣做可以避免初期由於過於詳盡的規範而造成區域合作的爭議，且限制行動的靈活性。廣東省市可以以漸進、分階段的方式實現過渡到詳盡型立法爲主的轉型，先在部分城市和特定領域進行試點，從涉及影響較小、合作難度較低、繁瑣程度較少、進程較快的領域開始，逐步擴大到其他領域，如此積纍成功經驗；同時借鑒現有的宏觀政策性文件的部分內容，按照合作深度逐步完善和細化法律規範，達到提高執行效能的目的。
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