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| 美台軍售成為中美戰略利益博弈的工具，已然是事實。 |
中評社╱題：美國對華戰略抉擇中的美台軍售問題 作者：林紅（北京），中國人民大學國際關係學院教授
2016年給台海兩岸和美國的三邊關係帶來或將要帶來的變化與兩場選舉有關，即年初台灣蔡英文的上台和年底美國政府即將換屆，許多人可能會據此判斷美台關係包括軍售關係將出現了某種新的趨勢。事實上，從大勢、大局來論，中美戰略關係的新變化對於台灣、台美關係的影響才是長遠的、根本性的，遠遠超過這兩場選舉。為了應對中國的崛起，美國正在尋找一個與“亞太再平衡”戰略相適應的台海政策，當前，美台軍售問題正在美國對華戰略辯論中面臨不同的審視，這預示著它的不同結局。
中美軍事對抗與美台軍售問題
中國在21世紀初葉的崛起是亞太以至全球的大事件，亞太各國尤其是美國為應對中國的崛起而進行戰略調整是不可避免的，甚至中國自身也需要調整戰略以建立與相關國家的新型關係。歷史上，東亞地區從來沒有出現過兩個大國和平地分享地區權力和影響力的情形，這也是學者們高度關注如何避免所謂修昔底德陷阱的原因，中美兩個大國如何協調關係、調整戰略從而維持地區穩定與繁榮，是一個前所未有的新命題。2008年以來，在面對中國崛起這一可能引起亞太權力失衡甚至導致美國失去主導權的曆史命運時，美國國內已經開始了激烈的戰略辯論，特別是針對“亞太再平衡”的戰略動機問題，即“再平衡”到底是要糾正中國崛起帶來的不平衡，繼續排它性地“捍衛”美國的領導權？還是與中國分享亞洲的主導權和影響力，實現權力平衡？這將是一個充滿各種觀點交鋒和政策取舍的過程。
從事實來看，對於中國崛起的種種表現，美國和它的盟友反應最強烈並且直接以行動應對的，是中國日益增長的軍事實力及其境外活動能力。在美國，許多人認為美國首先必須在軍事領域的任何與中國有關的重大意外事件中佔據明確的主導權，這是一種強烈的美國主導權意識，在美國智庫和決策層有著廣泛影響。軍事是政治的延伸，是戰略目標的實現手段，美國在亞太的軍事存在以及與盟友的安全關係服務於美國“捍衛”主導權的戰略目標。雖然在政治與外交層面，“新型大國關係”與“權力平衡”的論述還能夠體現兩國高層追求互利相容關係的努力，但是，在軍事與安全領域，兩國關係則常常表現為對抗性、威懾性的軍事存在或軍事行動。在激烈的東海、南海議題上，美國認為中國正在進行突破第一島鏈的軍事准備，將破壞美國希望的亞太權力平衡。一些保守的美國學者和官方人士認為中國在這些地區的舉動是在野心勃勃地擴張其亞洲勢力版圖，企圖將美國排擠出亞洲並取而代之，他們判斷“中國的軍事現代化會使它遲早越出第一島鏈”，(1)中國崛起之後對美國主導權的反對，將使得美國的全球霸權地位而不僅僅是亞太主導權將面臨重大危機，因此美國的應對之策是強化在亞太地區的軍事存在和對於中國的軍事優勢。一些美國學者甚至提出應該強化美台軍售關係，因為如果通過對台軍售向中國發出“一個非常強有力的戰略信號，會產生阻嚇效應”。(2)
中國的國防力量現代化之路大致起自於1996年台海危機之後，這場因兩岸主權爭端而引發的中美准軍事對抗成為了美國眼中的中國崛起的起點。衆所周知，台灣問題成為中美關係的結構性障礙，軍事因素至關重要，中國對台軍事部署和美台軍售關係之間的對抗既是政治性，也是軍事性的。在中國大陸不放棄以非和平手段維護主權統一的同時，美國通過《台灣關係法》和對台軍售，對台海事態保持適當距離和足夠壓力。美台軍售關係是美國在東亞的一種特殊的“軍事存在”，它不同於建立在安全同盟關係之上的美國在日韓的直接駐軍，但它通過不定期、不定量和有限制地出售武器的方式保持了美國對台海局勢持續關注的軍事姿態。美台軍售關係還是美國在東亞的一種特殊的“平衡戰略”，最初應對的是中美建交後兩岸局勢的可能失衡，其目標指向唯一地、直接地對著中國大陸，是美台安全夥伴關係的機制性內容，在美國的“第一次”亞太平衡戰略中發揮了特殊的作用。
美台軍售問題因兼具政治與軍事意涵，同時將兩岸與美國三方卷入，必然會成為中美確定未來的戰略關係新格局的關鍵議題。對於美國來說，美台軍售的未來命運如何，是強化、維持還是終止，都必須適應“亞太再平衡”戰略和美國總體戰略利益的需要。換言之，未來不管美國是決心重新奪回原有的東亞主導權，還是不得不尋求與中國的權力平衡，對台軍售問題都是一個繞不過去的巨石。
當前美台軍售關係的工具性作用
在許多觀察者眼中，中國崛起與美國“重返亞太”是兩個對抗性事件，它們的出現標志著中美戰略關係正在發生重大變動，但是，在中美關係的新模式成型之前，以軍售為實質內容的美台關係不會有重大調整，美台軍售關係將繼續發揮以下三種重要的工具性作用。
首先，美台軍售關係的相對節制被用以消除“亞太再平衡”戰略的刺激。美國的“亞太再平衡”有強烈的針對中國崛起的意味，但是美台關係沒有被列入“再平衡”戰略中，美國在軍售問題上有所限制，有意避免刺激中國。奧巴馬任內對台軍售案一共有三次，分別是2010年1月63.9億美元軍售，2011年9月58.5億美元軍售和2015年12月的18.3億美元。可以看出，三次軍售案的規模在逐漸縮小；後兩次的時間間隔被認為是美國對台軍售史上最長的；武器性能的提升有限，比較偏向補強或增強台灣軍隊的現有裝備，台灣最想要的F-16 C/D 戰機、及柴電動力潛艇等比較敏感的武器沒有出現在清單中。總體來看，奧巴馬對台軍售並不積極，沒有突破1992年水平。(3)尤其是第三次軍售在時機選擇上表現得較為謹慎，是在台灣“總統選舉”投票之前公佈，某種意義上是給予馬英九總統的肯定，如果在蔡英文剛上台就馬上宣佈軍售，可能會招致中國的誤解和蔡英文的盲目自信。在第三次對台軍售宣佈之後，美國國務院發言人戴維．麥基比按慣例對軍售案進行辯解，聲明美國沒有改變建立在一法三公報基礎上的一個中國政策，“這項軍售符合《台灣關係法》和我們幫助台灣維持足夠自衛能力的原則”。在美國大張旗鼓地“重返亞太”之際，對台軍售問題上的低調是耐人尋味的。
中美和台灣學界的主流觀點認為，美台軍售並沒有被賦予實現“亞太再平衡”的使命，美台軍事關係並沒有因為美國“重返亞太”和追求“亞太再平衡”而強化，美國對台政策仍然是“企穩防變”；(4)美國沒有在“亞太再平衡”中打出“台灣牌”，美國白宮、國務院以及國防部的政策宣示中，皆未提及強化美台軍事合作或要台灣配合其“重返”戰略。(5)美國在對台軍售問題上的謹慎作為，從原因來看大致有三：一是總體戰略部署的需要。由於中國軍力的發展與壯大，美國認為台海及其毗鄰區已不再是對華理想的假設戰場，因此其對華前沿軍事部署逐漸後移。(6)但是，美台軍售原本的平衡作用並未消失，在美台傳統軍事架構內讓台灣繼續發揮在“第一島鏈”牽制中國大陸“反介入與區域拒止”軍力的壯大，在戰略上是足夠了。二是中國的反制能力在增強。當前，中國對於美台軍售的報復手段日益多樣化，尤其是中國軍事現代化使得其反制和報復美國的軍事能力在提升，同時，由於兩岸軍事實力的差距大幅拉開，美國在可能的情況下無論提供什麽樣和什麽規模的武器，都無助於台灣在軍事實力上勝出。甚至有美國軍事專家指出，中美一旦陷入戰爭，台灣本身的軍事實力是不必計算在內的。三是台灣本身的局限。美國“亞太再平衡”在軍事部署方面強調分散軍事設施和軍事力量的客觀存在，但台灣受制於兩岸關係的現實限制，不可能公開為美軍提供軍事設施。(7)此外，台灣當局的軍售提案常常受到立法院掣肘，馬英九總統在兩岸關係和平發展的形勢下也不希望過分刺激大陸，過於挑釁性的軍售項目不利於台灣與大陸打交道和在中美之間保持平衡的位置。
其次，美台軍售仍然是美國維持台海現狀的重要工具。從戰略上看，無論是日本還是台灣，對於美國來說都具有工具性質，當前的意義都是用來制衡、應對中國崛起的工具，(8)美台關係的工具性一面最直接地表現在軍售問題上。2008年以後，中美在進入構建新型戰略關係的過渡時期，美台軍售在美國國內雖然遇到了“棄台論”的沖擊，但作為美國在台海地區傳統的平衡工具，它仍發揮平衡台海局勢、維持現狀的作用，直到美國考慮修訂《台灣關係法》。在中美零和對抗或權力平衡的新模式最終成型之前，中國大陸、美國、台灣三方仍將處於一個干預與反干預，依賴與被依賴的複雜關係之中，美台軍售既是造成這個死結的關鍵因素，又是解開這個死結的關鍵環節。
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