中評社╱題：賴清德當局南海主張的變化與未來走向 作者：劉瑞陽（北京），法學博士、中國政法大學法學院博士後；李衛海（北京），通訊作者、法學博士、中國政法大學法學院教授
【摘要】南海是兩岸共同祖產，卻在當下再起波瀾，賴清德當局的南海主張值得關注。後兩蔣時代以來，台灣當局的南海主張歷經李登輝、阿扁、馬英九、蔡英文總統四任當局的變更，總體呈現後退趨勢。對比前任蔡英文總統時期，賴清德當局的南海主張進一步“台獨化”。透過歸納“法理台獨南海路徑”的基本邏輯和演變趨勢，分析歷任台灣當局南海主張的後退程度和邏輯轉變，進而洞察賴清德當局南海主張的真實全貌和變化特點，并研判其未來發展的可能走向。
一、引言
2023年以來，在域外大國的推波助瀾下，部分南海周邊國家再度對中國南海權益問題發難。菲律賓先後在黃岩島、仙賓礁、仁愛礁等地區發起挑釁，中國海警等部門依法執法，捍衛南海權益。緊接著，菲律賓和越南先後向聯合國大陸架界限委員會提起新一輪的外大陸架劃界申請，企圖瓜分南海。同時，菲律賓國內揚言發起第二波“南海仲裁案”，企圖再度污名化中國南海主張。南海問題再度被炒熱。
2024年5月20日，民進黨賴清德上台執政，奉行台獨的賴清德當局會在南海采用何種立場主張，值得關注。賴清德上台前，其本人及競選團隊沒有發表任何關於南海問題的立場聲明；就職後，賴當局公開的南海立場聲明也屈指可數，似乎難以系統全面地觀察其南海主張的真實全貌。本文從分析“法理台獨南海路徑”入手，結合歷任台灣當局南海主張的後退程度，分析賴當局南海主張的真實全貌和研判未來發展走向。
二、“法理台獨南海路徑”的基本邏輯及演變
（一）“台灣法律地位未定論”及“南海路徑”
長期以來，島內“台獨勢力”為達成分裂中國的企圖，炮製了大量的“台獨理論”，而“法理台獨”係其中一種形態，主要表現為從事分離兩岸領土主權的法律活動，為分裂行徑尋找“合法性”。賴當局上台之際就毫不掩飾地拋出了台獨主張，其南海主張自然不會跳脫於“法理台獨”的基本路綫方向。“法理台獨”的實踐形態分為島內法律和國際法兩種法源。就“法理台獨”的國際法法源形態論述而言，“台灣法律地位未定論”係基礎。
國際法上，考察一個政治實體是否享有“國家地位”（Statehood），需考查兩項。第一，事實問題，是否具備國家的基本要素。第二，法律問題，國家產生過程之合法性和國際社會的接受認可程度。相比較而言，國家地位的“事實問題”是基礎，倘若事實不能成立，國家地位的“法律問題”也無從考察。國家構成的基本要素，早期的《奧本海國際法》屬“舊四要素”：（1）定居的人口；（2）明確的領土；（3）有效統治的政府；（4）與他國建立關係的能力。而“新四要素”將“主權”代替了“與他國建立關係的能力”。儘管新舊“四要素”存在些許差別，但共同點是：國家必須具備“領土”。領土係國家構成的物質基礎，支撑居民的社會、經濟生活，在空間上體現國家主權管轄。國際實踐表明，部分領土或邊界存在爭議不會影響國家地位，但世界上不存在無領土的國家。
就兩岸領土的法律地位而言，自1949年以來，海峽兩岸的領土同屬一個中國，即一中原則。就此而論，“台獨勢力”在島內虛構的“國家”根本沒有領土可言，因為，台灣當局所實際控制的領土，是歸屬於中國這一“國際法人格”。
為此，“台獨勢力”炮製了所謂的“台灣法律地位未定論”，旨在解體一中原則，為虛構的“國家”獲得“領土”。“台灣法律地位未定論”源自美國，現為島內“法理台獨”系列謬論的基礎。此謬論意圖歪曲台灣之領土主權不屬於中國，係法律地位未定之領土。此謬論假設：（1）1895年的《馬關條約》迫使中國失去台灣領土主權；（2）二戰期間，中國片面廢除《馬關條約》不能產生國際法效力，台灣仍為日本領土；（3）《開羅宣言》和《波茨坦公告》內容雖提及台灣歸還中國，因缺乏條約的形式要件而無國際法效力；（4）日本投降後，中國軍事收復台灣係軍事占領行為，不產生領土主權移轉；（5）二戰後的《舊金山條約》、《台北和約》僅規定日本單方“放棄”台灣領土主權，未言明歸屬中國，因此，台灣的領土主權歸屬處於“懸而未決”狀態。故1949年10月1日新成立的中華人民共和國政府不能繼承台灣的領土主權。
“台灣法律地位未定論”存在諸多事實與法律錯誤，本不值一駁。島內傾向台獨的綠營學者也意識到此謬論存在致命缺陷，即無法適用在台灣當局實際控制的全部中國領土，比如金門、連江和南海地區等。上述領土在1945年前已是中國領土，不存在所謂“法律地位未定”。換言之，南海諸島領土主權歸屬中國的法理事實是從屬於一中原則。為此，島內綠營學者（姜皇池）的早期建議是：台灣當局放棄南海的領土主張，以成就此謬論，即所謂“法理台獨南海路徑”之由來。①然而，公然放棄南海領土勢必引發兩岸劇烈反彈，也無法安撫島內民意，尤其部分南海島礁至今仍為台灣當局所實際控制，如南沙群島最大的天然島嶼太平島。
（二）“法理台獨南海路徑進階版”
從2016年起，台灣島內綠營學者關於“南海路徑”的論述發生重大變化。2013年-2016年菲律賓單方提起了非法的“南海仲裁案”，案件審理過程中，主要由美國律師組成的菲律賓法律團隊雖聲稱該案不涉及“領土主權問題”，卻在2015年11月的庭審中公然提出了“南海島礁法律地位未定論”。該謬論假設：（1）中國1930年代之前從未主張海南島以南之南海諸島（主要指西沙和南沙），法國最先對西、南沙提出主權聲索，後日本加入，對比雙方權源主張，日本最終取得上述島礁主權；（2）二戰後，中國軍事收復南海諸島的行為是軍事占領，不發生領土主權轉移效果；（3）1951年《舊金山和約》日本僅言“放棄”南海諸島主權并未言明歸還中國，因此，南海島礁主權歸屬“法律地位未定”。②
2016年“南海仲裁案”鬧劇瀕臨收場的前後，島內綠營學者姜皇池指導的一篇學位論文提出了一個重要論述：即“台灣法律地位未定論”和“南海島礁法律地位未定論”的結合，是“法理台獨南海路徑的進階版”。首先，以“台灣法律地位未定論”為前提，把1949年後在台灣的中華民國或“中華民國台灣”定義為有別於中國的“國際法主體”（即“兩國論”）；其次，在此基礎上，此虛構的“國家”以“先占和有效控制”的方式取得了（被日本放棄的）南沙群島的“領土主權”；最終，為台灣當局實際控制的太平島等提供“台獨版本”的法理依據。③兩大謬論結合，追求的法理狀態：虛構的“國家”與中國搶奪南海島礁主權，可達成（1）不需放棄太平島等實際控制島礁；（2）獲得南海爭端當事方身份，塑造“國家地位”。
三、賴清德上台前台灣當局的南海主張
（一）“兩國論”出台前的台灣當局南海主張
1949年10月1日後，敗退台灣島的國民黨蔣介石集團因國際政治和歷史因素，最終成為當下的台灣當局。台灣當局最早的南海主張源自1947年國民黨政府在大陸提出的包含南海斷續綫之《南海諸島位置圖》。當時的國民黨政府代表中國對外宣示，主張南海斷續綫內島礁領土主權和水域等海洋權益。因此，早期台灣版本的南海主張與中國大陸同源，幾乎內容相同。1988年1月蔣經國離世，李登輝接任台灣地區領導人，兩蔣時代落幕。後兩蔣時代，島內政壇有台獨傾向的政治人物開始上台執政，為“法理台獨”生存提供了政治土壤，是台灣版本南海主張日後被“台獨化”的根源之一。
然而，1999年7月“兩國論”出台前，李登輝當局曾一度延續了兩蔣時代的南海權益主張，并通過制定政策法律完善島內的南海權益主張，如“1988年菲律賓地圖事件”和1990年代的三大政策法律文件出台。
1988年8月25日，也就是蔣經國逝世後七個月，台灣“中央社”駐菲律賓馬尼拉報道：菲律賓外交部正在繪製一張新的地圖，試圖將南沙群島納入菲律賓版圖，此事引發了李登輝當局的抗議。兩天後的8月27日李登輝當局針對菲國新地圖一事聲明：南沙群島固為中華民國領土，任何外國的片面聲明不能改變這一鐵的事實。可見，李登輝當局早期的南海立場係延續兩蔣時代。
至於政策法律部分，其亮點係透過三部官方文件解釋了1947年中華民國憲法（以下簡稱“1947年憲法”）第四條（國土）與1947年南海斷續綫主張的關係。首先，出台《國家統一綱領》。1991年2月8日，台灣大陸委員會發布《國家統一綱領》，於同年3月14日行政院會議通過，其中涉及兩岸主權領土完整內容部分如下：“中國大陸與台灣地區均是中國的領土，促成國家的統一，應是中國人共同的責任。”這就是台灣版的一中原則。《國家統一綱領》未具體提及南海，但後續出台的《南海政策綱領》將南海水域法律制度置於《國家統一綱領》之下。
其次，出台《南海政策綱領》。1992年6月，台灣當局通過“南海小組設置要點草案”，致力維護南海島礁和海域之權益、和平開發管理南海。同年12月成立“南海小組”，該機構的設立旨在推動台灣當局“南海法律政策”的發展。其核心成果是1993年4月13日公布生效《南海政策綱領》及相關細節內容。《南海政策綱領》指出，係配合《國家統一綱領》相關對策及計畫而制定，并首次以台官方名義將南海斷續綫內水域稱呼為具備海域主權性質的“歷史性水域”。
最後，確定斷續綫法律地位是“固有疆域界綫”。1999年2月28日，台灣當局發布《第一批領海基綫、領海及鄰接區外界綫》（第06161號令），在台灣及澎湖兩島、東沙群島與中沙群島的黃岩島外圍劃出領海基綫。該公告的地圖中出現南海斷續綫，并稱為“固有疆域界綫”。換言之，台灣當局以“官方文件”定義了南海斷續綫的法律地位，即“國界綫”。“固有疆域”一詞係溯源自台灣當局一直沿用的“1947年憲法”第四條（國土）：“中華民國領土依其固有疆域，非經‘國民大會’決議，不得變更之。”
前述各項文件各司其職，彼此相連又互補，還有上下的邏輯關係。1991年《國統綱領》表明了海峽兩岸同為中國領土，1993年的《南海政策綱領》係附屬於《國統綱領》，主張斷續綫“內”的海域為“歷史性水域”。在《南海政策綱領》指導下，1999年《第一批領海基綫、領海及鄰接區外界綫》的地圖將南海斷續綫“這條綫”的法律內涵具體化為“固有疆域界綫”。透過這三部具有綱領性質的“法律政策文件”，台灣當局解釋了1947年南海斷續綫主張與“1947年憲法”第四條（國土）的關係：即南海斷續綫“內”的“島礁”（四大群島）以及“水域”皆為中國主張主權的“固有領土”。
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