（三）“兩制”台灣方案下文教權力的功能指向
文教權力的性質決定著權力的歸屬，但能否把文教權力用好，則決定著性質和走向是否被改變。用好文教權力必須先明確其功能指向。筆者認為主要有三個方面：
第一，培育台灣特別行政區的國家認同。“一國”是“兩制”的前提和基礎，基於台灣地區的“去中國化”已深入骨髓，在統一台灣後的一段時間內應以培植和增強國家認同、消除“文教台獨”遺毒為優先事項。台灣學者謝大寧指出，“十二年國教”課綱十年下來，第一批受“文化台獨”教育者已經將近五十歲，……屆時中國意識在台灣將成明日黃花。⑨加上在當前台灣政壇三角督的政治格局下，任何一方要改變文教領域既有的主導思想和主體結構無異於“冒天下之大不韙”。可以說，越往後到統一前，“台灣意識”或“台獨意識”衹會更趨強勁。因此，統一後在文教領域的第一要務就是“去台獨化”，正本清源，進而夯實“兩制”的根基。
第二，保護台灣地區既有的社會文化。台灣在歷史上先後經歷荷蘭和日本的殖民，以及1949年後又經歷已逾75年的兩岸分隔，其在社會領域發展出與大陸不同的更加多元的文化。對於社會文化領域的合理部分，中央政府應授予特區政府相關權力予以保護。習近平總書記指出：“在確保國家主權、安全、發展利益的前提下，台灣可以作為特別行政區實行高度自治。台灣同胞的社會制度和生活方式等將得到充分尊重，台灣同胞的私人財產、宗教信仰、合法權益將得到充分保障。”⑩這就是說，衹要不是以通過強化地區意識來弱化國家意識，堅持地區意識和國家意識的相互融通，台灣地區既有的社會文化和教育結構都將得到保護和發展。
第三，保障台灣參與國際文化教育交流。台灣作為中國的一個特別行政區，有參與國際社會文化教育交流的現實需求。黨和國家歷任領導人在不同場合，以及對台政策三部白皮書都對此有過論述，均表示在統一後台灣與外國的經濟文化等民間交流不變，同時獲得更為便利和廣闊的國際文教交流空間，甚至還可與外國或組織商簽文化協定等。從這些講話和文件中可以發現，保障台灣參與國際文教交流不能脫離以下原則和性質：台灣衹能作為中國的一個省或特區；僅限於非政治領域；不得變相製造“一中一台”或“兩個中國”的假象等。與此同時，台灣要爭取或舉辦國際文教交流活動均須徵求中央政府的批准，且不得弱化國家象徵和儀式。統一後，應在相關法律文件中對台灣參與國際文教交流作出上述規定，以杜絕分離勢力以“文教交流”之名行“文教台獨”之實。
三、“一國兩制”台灣方案中文教權力的設計思路
統一後中央政府對台灣在文教領域自治權力的安排，應當在充分考量台灣當前既有的身份認同結構和政治生態環境，充分借鑒香港特區和其他單一制國家在獨特地區的文教權力實踐經驗教訓的基礎上，分階段、有步驟地授予，同時制定相關文教法律防範分離主義對其的滲透和利用。
（一）從文教領域的行政自治漸次過渡到立法自治
任何一種權力放置在不同的環境中，均應該根據環境的不同而做出相應的調整。這裏需要分為三種情況：在沒有政黨政治和異質競爭的地區，文化和教育領域可以實行高度或完全自治，因為它能夠被視為單純的文化和教育事務；反之，在那些存在政黨政治和異質競爭的地區，文化和教育的領域就不能實行高度或完全自治，而衹能是部分（執行）權力的授予，其決策權力必須為中央政府保留。不然，文化和教育的權力就很有可能淪為分離主義的抓手；當然，倘若某一地區的分離傾向已十分強烈，在這種情況下不僅應該將文化和教育權力緊緊收歸中央政府，而且其他權力的授予亦應該大大限縮，甚至改為直接統治。
台灣的現狀比較符合第二種情況。眾所周知，“文教台獨”經由阿扁、蔡英文總統以及往後賴清德等人的加工和強化已到了無所不用其極和無孔不入的地步，幾近將中國意識蠶食殆盡。相較於大陸，台灣現在可以說是一個不折不扣的異質性社會。可以想見，台灣民眾對中國的國家認同在短時間內很難改變，香港的實踐也告訴我們培植國家認同需要在文化教育上下功夫且是一個長期浸潤的過程。倘若一開始就給予台灣地區在文教領域的高度自治或完全自治，那麼這種授權在很大程度上衹會固化既有的身份認同和政治認同，進而對社會治理乃至政治改革形成阻力。
國內外眾多案例揭示出一個基本道理——自治的權力不是越多就越好，也不是越大就越好，關鍵是在於做好制度設計，讓權力在法律軌道上運行。這要求我們在探索“一國兩制”台灣方案的過程中不僅應因時設計統一後短期、中期、長期等不同階段台灣在文教領域的權力授予，而且應該保持對權力授予的靈活性，保持對相關重要問題的決定權。鑒於台灣地區已然是一個異質性尤其突出的社會，統一後中央政府對台灣特別行政區的文教政策的首要任務是通過文化和教育手段減少台灣內部和兩岸之間的異質性、增加同質性，以及減少這種異質性對政治選舉的消極影響。而要實現這一目標，筆者認為對文教領域的權力安排可以行政層面的自治作為邏輯起點，根據形勢變化再漸次過渡到立法層面，遵循一條由緊到鬆的邏輯思路和發展路徑。
（二）把文教領域的共治與文教領域的自治相結合
以往對自治的認識存在著一種思維定式，即自治似乎就是中央與地方（或聯邦政府與成員單位）之間“井水不犯河水”，這種理解實際上過於狹隘。即便“全面管治權-高度自治權”的二元劃分也有其理論上的瑕疵和實踐中的弊害，因此中國人民大學王英津教授提出“管治-共治-自治”的三元劃分。⑪筆者贊同這一新的提法，並建議把“共治”範圍拓展至文教領域，因為文教領域由行政自治漸次過渡到立法自治的授權理路，必然蘊含著共治的邏輯。也有學者指出，未來以非和平方式實現統一後台灣的“一國兩制”治理在文教領域需要重建中華文化、肅清台獨和重塑國家統一意識。⑫而要完成這些目標並非易事，不能僅僅期冀台灣特區政府的自覺性和主動性，而是需要中央政府的直接引領和指導。
許多實踐案例表明，在異質性社會實行文教領域的高度/完全自治，其結果是央地之間形同一盤散沙，不同的地區會刻意的或不自覺地弱化國民教育，而通過文化作品、鄉土教育、全球視角來建立青少年的地區主體性意識。英國就是文教完全自治的反面典型。某種程度上說，正是由於中央政府在文教領域的缺位造就了那些地區十分強大的排他性身份認同和分離欲求。
在“文教台獨”日漸猖獗的當下，統一後兩岸在文教領域的共治應是勢所必然，並且從國外做法來看，文教領域的共治比起高度或完全自治更能建立起民眾對國家的向心力，至少可以起到遏制地區認同和分離主義勢力的作用。統一後在文教領域的共治具有以下特點：從時間上來說，在文教領域的共治是短期和暫時的而非長期和永久的，短期的共治是為了更好的自治；從結構上來說，在文教領域中央政府和特區政府須分工明確、各司其職：中央政府負責方針政策的擬定和監督政策的實施，特區政府主要負責政策的執行以及行政範疇的事務；從目標上來說，共治是為了建構兩岸共同的國家認同，鞏固雙重認同，而非弱化或同化台灣民眾的地理情感。
（三）制定相關文教法律防範分離主義的破壞活動
文教權力出現異化，其一是因文教自治權力過大而缺乏引導和監督，其二是與西式選舉制度的勾連。兩岸統一後，或許不得不面對的一個政治現實是台灣地區的分離主義勢力和分離主義情緒在較長時間內都很難被完全根除，一些分裂分子可能隱藏和偽裝在人群中參與各種政治活動，甚至不排除這些人將來通過選舉進入立法機構或特區政府，從而在一定程度上制約著特區的文化教育政策及實施。
學界有一種觀點認為“‘一國兩制’在台灣的具體實現形式是港澳模式的升級版、擴大版，屬於‘量’的不同，而非‘質’的不同”⑬，這是否包括在選舉制度上的放寬？關於台灣在統一後實行何種選舉制度當前尚無定論，但有兩點特殊情況需要考慮在內：一方面是中央政府和對台白皮書曾多次表態統一後台灣的社會經濟制度保持不變，廣義上說社會經濟制度的不變包括政治制度的不變；另一方面是台灣在統一前已實行了相當長期的西式選舉制度，這與香港在回歸前的政治生活有一定不同。倘若以和平談判的方式實現統一，那麼台灣方面很有可能會爭取繼續保持西式選舉制度不變；倘若以非和平方式實現統一，那麼中央政府對台灣統一後選舉制度有完全的決定權，可以根據自己的立場來設計台灣選舉制度，但遭到台灣部分民眾反對的可能性也較大，因為到統一階段台灣地區絕大部分民眾都有參與西式選舉的經驗並受其洗禮。
對於統一後分離主義勢力可能滲透到權力機構和文教領域的情況，對於他們在文化教育領域可能出現的逾矩行為，中央政府必須未雨綢繆，防範於未然。諸多經驗表明，單單依靠自治政策不足以根除分離主義隱患，這還需要其他制度和法律建設給予支持。因此，鑒於“文教台獨”對台灣民眾的影響甚久至深，鑒於台灣已是一個相對成熟的法治社會，筆者建議在統一後適時制定相關文教法律（例如《維護國家歷史、文化和教育法》）以規範特區政府或其機構的文化教育政策和公民個人的言行不偏離軌道，將“文化台獨”之言行繩之以法。相關文教法律的出台有利於給言論自由和文教政策劃出邊界、紅線，也有利於加速清除“文教台獨”遺毒，為統一後台灣地區的繁榮穩定、實現兩岸民眾之間的心靈契合提供更加堅固的保障。需要指出的是，制定相關文教法律不是要限制公民個人的言論自由，而是引導公民樹立正確的國家歷史觀和文化觀。
四、結語
中央政府對獨特地區文教事務的安排並不是千篇一律、一成不變的，每一個實踐案例都有著自身的特殊性和制度特點。培植兩岸共同的國家認同是一項長期工程，既急不得，但更慢不得。在探索“一國兩制”台灣方案的當下，基於肅清“文教台獨”遺毒的急迫性以及建構中國國家認同的緊要性，中央政府對日後台灣特別行政區文教事務的安排須依照國情和台灣地區的實際情況來設計。無論是以和平方式還是以非和平方式實現兩岸統一，在文教領域的撥亂反正、正本清源都是必然的也是必須的，這就要求中央政府對台灣特別行政區文教領域自治的授權應遵循由行政到立法、自治與共治相結合的思維理路，輔之以法律手段防範分離主義對文化教育政策的侵蝕，從而實現特區治理的欣欣向榮和長治久安。
基金項目：本文係江蘇省社會科學基金“當代歐洲主要國家分離主義治理的比較研究”（批准編號：22ZZD006）的階段性成果。
註釋：
①署名文章：《賴清德“文化台獨3.0”用心險惡、貽害無窮》，新華社北京2023年12月14日電。
②詳情可參見：https://esc.nccu.edu.tw/PageDoc/Detail?fid=7804&id=6960.
③Robert Lieira, Daniel Cetrà, The Independence Case in Comparative Perspective, The Political Quarterly, Vol. 86, No. 2, 2015, pp.257-258.
④相關調查及其資料可參考：https://www.pori.hk/pop-poll/ethnic-identity.html.
⑤《鄧小平文選(第3卷)》，北京：人民出版社，1993 年版，第30頁。
⑥《習近平總書記會見台灣和平統一團體聯合參訪團》，《人民日報》2014年9月27日，第1版。
⑦《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》，北京：人民出版社，2014年版，第31頁。
⑧童之偉：《國家結構形式論》（第二版），北京：北京大學出版社，2015年版，第260頁。
⑨謝大寧：《課綱、認同與“文化台獨”》，《台灣研究》2017年第1期，第5頁。
⑩習近平：《為實現民族偉大復興 推進祖國和平統一而共同奮鬥》，《人民日報》2019年1月3日，第2版。
⑪王英津：《論“一國兩制”台灣方案中的管治、自治與共治》，《統一論壇》2023年第3期，第10頁。
⑫朱磊：《以非和平方式實現兩岸統一後的制度性安排與治理方案——歷史視角下的戰略思考》，《台灣研究集刊》2023年第6期，第5-8頁。
⑬伍俐斌：《試論和平統一後台灣地區高度自治權的性質：基於香港的實踐經驗》，《台灣研究》2022年第1期，第49頁。
（全文刊載於《中國評論》月刊2024年8月號，總第320期，P60-66） |
