中評社╱題：共建“一帶一路”助力非洲安全與發展 作者：儲昭根（杭州），浙江理工大學特聘教授、一帶一路與非傳統安全研究中心主任、蘭州大學一帶一路研究中心特聘教授
【摘要】如今非洲已不再是被忽視的大陸，但其仍難以改變其長期、系統性“脆弱的大陸”的特徵。正是這種系統性脆弱，使非洲的發展面臨系列傳統安全和非傳統安全挑戰。複雜、嚴峻的安全問題已成為嚴重制約非洲發展的重大問題。共建“一帶一路”倡議不僅為非洲發展帶來更多“中國機遇”，而且會推進非洲的安全環境改善。通過統籌好非洲的安全與發展，既可以實現中國與非洲的產業對接，維護中國在非洲海外利益的安全，還可以破解非洲系統性脆弱等深層次問題，構建新時代中非命運共同體。
2023年10月18日，習近平主席在出席第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式時發表的主旨演講中指出：“中國追求的不是獨善其身的現代化，而是期待同廣大發展中國家在內的各國一道，共同實現現代化。”①非洲國家均是發展中國家，是共建“一帶一路”的重要合作夥伴。同時中非共建“一帶一路”大家庭不斷壯大，也為中非全面戰略合作夥伴關係注入了新內涵。截至2023年10月，已有52個非洲國家以及非盟委員會同中國簽署了共建“一帶一路”合作文件，約占簽署此類文件國家總數的1/3，②是參與“一帶一路”合作最密集、最重要的方向。非洲國家意識到，對接中國的“一帶一路”倡議將助力非洲更好、更快地實現現代化；另一方面，若要順利在非洲推進共建“一帶一路”，則必須加強統籌非洲的安全與發展，從而破解非洲系統性脆弱等深層次問題。
一、非洲發展面臨的安全挑戰
據經合組織（OECD）的研究，2020年全球有57個國家和地區被評估為“脆弱國家”，其中近40個位於非洲大陸。③而到2022年撒哈拉沙漠以南48個非洲國家中有36個屬於OECD認定的多重脆弱性國家。④或許,非洲不再是蠻荒之地和被忽視的大陸，但仍難以改變其作為“脆弱大陸”的長期特徵。這種脆弱性既有如新冠疫情、氣候變化和俄烏戰爭等外部衝擊所致脆弱性，也有內部的經濟、社會和治理原因導致的脆弱性。這種系統性脆弱，使非洲的發展面臨重重的安全挑戰。
軍事政變一直是非洲傳統安全問題的突出表現形式。2021年至2023年短短的三年間，非洲即有七個國家發生了軍事政變。2021年乍得，2020年、2021年馬里兩度政變，2021年幾內亞，2021年蘇丹，2022年布基納法索，2023年尼日爾和加蓬。據非洲開發銀行（AfDB）的研究，自1960年代獨立以來，非洲發生了200多場政變，其中45%的政變是成功的。⑤非洲的民主被稱為“視覺民主”“形式民主”“部族民主”“宗法民主”，選舉容易被操控及質疑。2015年布隆迪在大選期間發生暴力衝突和未遂軍事政變，造成上百人死亡，近20萬人淪為難民，國家陷入嚴重的政治危機。
同時，各類軍事衝突也在非洲各個熱點地區不時發生。2011年西方干涉導致利比亞陷入長期內戰，一個國家出現兩個政府，利比亞民族團結政府建立西部政府，利比亞國民代表大會建立東部政府，由此導致利比亞社會墜入嚴重失序的深淵，至今仍然不時發生戰鬥。南蘇丹在獨立之前，曾與政府持續了長達22年的內戰，造成200萬人死亡、400萬人流離失所。2011年7月9日，南蘇丹共和國宣告成立，并成為世界上最新建立的國家。南蘇丹獨立後，其國內最大的丁卡族群和第二大的努爾族群衝突持續。2013年12月，南蘇丹內戰爆發。來自丁卡族的總統基爾和來自努爾族的前副總統馬查爾之間的政治鬥爭演變為種族衝突，并持續至今。南蘇丹擁有原蘇丹75%的石油資源，獨立十年來，南蘇丹不但沒有憑藉豐富的石油資源發家致富，反而深陷內戰旋渦，90%的民衆仍生活在國際貧困綫之下。自2023年4月蘇丹武裝衝突爆發以來，該國1070萬人因衝突而流離失所，其中900萬人在國內流離失所，已有170萬人逃往鄰國避難，⑥使蘇丹成為世界流離失所人口最多的國家。蘇丹武裝衝突使這一地區陷入更深的危機與動蕩。
脆弱國家腐敗、缺乏法制環境、機制脆弱還會致使動蕩和不安全因素外溢，擴散到其他國家，并為恐怖分子、毒販、武器走私者和跨國犯罪分子的滋生提供了土壤。隨著來自阿富汗、索馬里等脆弱國家的恐怖分子襲擊了美國和歐洲本土、大使館和軍隊，脆弱國家一度從西方國家安全關切的邊緣走到中心。美國過去衹擔憂大國間的競爭如蘇聯和中國，但如今最脆弱的國家也被視為一種潛在的安全威脅。2002年《美國國家安全戰略》指出：“2001年的9·11事件告訴我們，脆弱的國家，例如阿富汗，能够像強大的國家那樣對我們的國家利益構成重大的威脅。”貧窮可能并不會將人民變成恐怖分子，然而“貧窮、孱弱的體制和腐敗能够使脆弱國家在恐怖分子網絡以及販毒集團面前不堪一擊”。⑦同樣，美國國際開發署（USAID）也聲稱：“脆弱國家……如今被視為我們國家最緊迫的安全威脅來源之一。[我們]面臨的問題或許都不如脆弱國家這樣迫切，而且任一類型的問題都沒有脆弱國家這麼困難和棘手。21世紀的現實證明，忽視這些國家會造成重大風險，并且增加恐怖主義在這些國家扎根的可能性。”⑧而當美國重新把戰略重心轉至中、俄後，必將導致關注和解決脆弱國家及相關安全問題的能力弱化。2011年爆發的“阿拉伯之春”及之後的北非國家動蕩更是惡化了這一情況。2014年以來，索馬里青年黨（Al-Shabaab)、博科聖地（Boko Haram）等非洲恐怖組織紛紛加入伊斯蘭國。基地組織北非分支、索馬里青年黨和尼日利亞博科聖地在非洲呈三足鼎立之勢，分別活躍在北非、東非和西非地區，形成了從東非索馬里到北非馬格里布地區，再經薩赫勒（Sahel）地區至西非尼日利亞的恐怖主義“不穩定之弧”（The Arc of Instability）。
國家脆弱同樣是跨國犯罪產生的根源。全球化和信息化的大趨勢下，非洲的有組織跨國犯罪問題突出，毒品、武器走私和人口販賣等活動是非洲面臨的重大跨境安全威脅。聯合國犯罪與毒品辦公室（UNODC）認為，非洲的毒品走私活動仍在持續上升，海洛因主要通過東非海岸，可卡因則主要通過西非部分國家進入歐洲市場。⑨另外，整個非洲有924萬人被販賣和奴役，占全球23%；其中，撒哈拉沙漠以南非洲780萬人，占全球19%，還占全球兒童性交易的8%。⑩目前非洲的跨境犯罪組織構建起橫跨非洲大陸的犯罪網絡，交易夥伴包括幾內亞灣海盜、基地組織馬格里布分支、索馬里青年黨，非洲犯罪組織與歐洲犯罪組織、中東極端勢力和南美販毒團夥也保持著密切的聯繫。
非洲沿岸國的脆弱狀態是引發非洲索馬里和幾內亞灣海域海盜的根源。由於海盜襲擊對於海運具有嚴重威脅，近年來國際社會開展了一系列聯合打擊海盜的行動。傳統海盜重災區索馬里、亞丁灣和紅海等地的海盜威脅逐漸減輕，但幾內亞灣海域的海盜卻呈明顯增長趨勢。2019年，幾內亞灣商船遭海盜襲擊的次數從2018年的35起劇增至64起；據國際海事局海盜報告中心2021年1月報告稱，2020年全球發生的海盜襲擊事件達195起，在22起人質劫持事件中，西非沿海幾內亞灣水域占95%（130人被綁架），這片海域已取代亞丁灣成為世界“最危險海域”。2023年幾內亞灣發生22起海盜事件，略高於2022年的19起。在近幾年中數量相對較少，幾內亞灣海盜活動已雖有收斂，但索馬里海盜又捲土再現，我們仍需高度警惕。⑪
幾內亞灣海盜并不是單純意義的海盜，實際上是陸地有組織犯罪集團——恐怖組織、黑幫、毒品走私、油品黑市、部落等各方力量在海上的延伸。在這裡，全副武裝的罪犯乘坐高度機動的快艇發動襲擊，綁架船員和劫持人質案件越來越普遍。迄今為止，在西非幾內亞海域還不可能建立一個類似於駐索馬里國際工作隊的有效安全響應機制。儘管沿岸國家的海軍力量同樣薄弱，但他們十分排斥域外大國和私營安保公司的參與，除了歐盟派遣了少量軍艦巡航外，衹有沿岸國家的海軍等執法力量才被允許執行反海盜的工作任務。
脆弱國家通常被認為對國際安全以及鄰國的安全構成威脅，并且危及國內民衆的福祉。⑫非洲的國家脆弱非常具有典型性：種族與民族矛盾盤根錯節，宗教與文化衝突相互匯合，資源爭奪與地緣衝突叠加，國家認同問題長期難以解決，導致政局動蕩頻繁，衝突與紛爭不斷，和平與安全依然是非洲亟待實現的首要目標。
二、共建“一帶一路”助力非洲安全與發展
非洲是參與“一帶一路”合作的重點方向，助力非洲的安全與發展，是推進非洲儘早實現現代化的重要“抓手”。在區域安全合作上，一方面中國廣泛參與了非洲的和平安全事務。非洲是中國參與維和的最主要地區，占中國全球維和人員80%以上。目前中國在南蘇丹、馬里等地約有2500名維和人員。2015年9月，習近平主席在出席第70屆聯合國大會期間宣布，中國將在5年內提供1億美元支持非盟常備軍建設并建設8千人的聯合國維和待命部隊。這支由全球約50個國家承諾建設的由4萬人組成的維和待命部隊，中國占了1/5。
另一方面中國積極推進中非雙邊軍事安全合作。在相當長時間，與中非經濟和政治交往相比，中非軍事聯繫相對無關緊要。中國與非洲國家的雙邊軍事合作僅限於高層政治會議、軍事層面的交流和派駐武官，中國的貸款和援助衹用於資助基礎設施項目、排雷援助、非洲軍事人員培訓計畫和極有限的聯合演習。⑬從2015年中非“十大合作計畫”的和平安全合作計畫、2018年“八大行動”中的和平安全行動到2021年的中非“九項工程”的和平安全工程，每一項都在持續推進中非雙邊軍事、安全合作。
同時中國還積極支持打擊海盜的努力。迄今，中國海軍先後向亞丁灣、索馬里海域派出39批護航編隊，已執行護航任務1400多批次，助力這片世界上曾經的“最危險海域”重新成為“黃金航道”。中國還加強了與非盟和地區重點國家的反恐交流合作。中國政府多次公開表示反對一切形式的恐怖主義，支持非洲的反恐活動，支持非洲國家和地區組織提高反恐能力和致力於反恐的努力。中國向尼日利亞和喀麥隆打擊博科聖地提供武器裝備和培訓，支持非盟駐索馬里特派團打擊索馬里青年黨。針對南非當地暴力犯罪高發、華人華僑受侵害嚴重的情況，中國通過警務合作，向南非使館派駐警務聯絡官，并設立南非華人警民合作中心。南非華人警民合作中心除了協助僑胞報警、提供翻譯服務等職能外，還建立并發展與南非政府特別是執法部門的友好合作關係，積極協助中、南警方打擊針對中國公民的犯罪。
在區域發展方面，非洲目前正經歷一場巨大的人口轉型，非洲勞動力總數將超過中國，并可能在全球消費和生產中發揮強大作用。勞動力多、成本低是非洲發展勞動密集型產業的一個優勢，但非洲國家普遍基礎設施較差，這已成為經濟發展的瓶頸。“一帶一路”倡議和中非“十大合作計畫”可以幫助非洲國家解決基礎設施方面的瓶頸，為非洲抓住工業化機遇創造條件。中國在非洲修建鐵路和公路里程均超過6000公里，建設了近20個港口和80多個大型電力設施，亞吉鐵路、蒙內鐵路、蒙巴薩港等一大批“一帶一路”旗艦項目在非洲建成并投入使用，為非洲工業化進程和經濟轉型發揮了重要作用。中國投資彌補了非洲在基礎設施建設方面的巨大資金缺口，共建“一帶一路”給中非人民帶來了實實在在的發展紅利，為非洲加快發展提供了正當其時的動力。中國已連續12年成為非洲最大貿易夥伴國，也是對非投資主要來源國之一。中國目前一年對非洲的基礎設施投入約100億美元，約占非洲所有基礎設施項目外來資金的1/3。
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