（二）人口負增長的挑戰分析
一是我國人口負增長與經濟社會大轉型交匯，人口競爭力受到影響，高質量發展難度增大。與部分發達國家已進入成熟穩定、高度發達的階段不同，我國人口負增長、少子老齡化發生在剛剛踏入高收入階段門檻，高質量發展動力機制、發展模式還未形成，可持續的社會保障制度體系還未建立，養老護理員、醫生護士等部分職業隊伍甚至難以長期保證，風險挑戰和變數增多。在大國人口和綜合國力競爭中，美國人口依然穩定增長、人口老齡化緩慢推進，印度、非洲人口仍將保持增長勢頭。我國人口負增長可能不利於提振企業家精神，帶來國內企業生產成本加速提高，經濟吸引力下降，進而導致外資減少、製造業加速外遷等。
二是部分中小城市、農村人口快速減少，經濟增長下滑風險快速顯現。在全球化浪潮下，後發國家和新興市場國家經歷了快速的工業化過程，人口城鎮化速度也更快，少則三四十年時間就完成了城鎮化加速過程。一個城市出現人口負增長，直接帶來勞動力供給減少，可能因為科技創新、資本投入跟不上，資源枯竭後產業轉型緩慢，房地產市場受到顯著衝擊，[13]形成“人口外流—經濟衰退—人口外流”的惡性循環，也就出現了“空城”“鐵銹城市”。農村和部分小城鎮人口加速減少，產業衰敗和萎縮，對農村公共服務資源供給帶來直接挑戰，亟需推進與人口形勢相適應的新型城鎮化和鄉村振興國家戰略措施。
三是家庭發展陷入困境，增加應對低生育率和老齡化的難度。隨著青年價值觀轉變、個人自由主義盛行，由財產私有、生育形成的家庭單元基礎不斷弱化。青年對家庭、婚姻缺乏向往和憧憬，晚婚、獨居越來越成為時代現象，結婚生育不再成為青年的必答題。家庭規模小型化、家庭結構多元化特徵更加突出，導致家庭撫育、養老的功能發揮困難，內含於家庭、家族、宗親之中的傳統優秀文化淡漠。家庭關係離散化、家庭衝突趨強化以及家庭支持脆弱化等家庭問題，無疑加大了低生育率和老齡化的風險挑戰。
四是人口負增長易形成低欲望社會，可能導致社會發展活力下降。在當前大城市就業和住房壓力影響下，再加上網絡新媒體、影視節目的大肆傳播，青年熱衷於從網絡、遊戲的虛擬世界尋求安慰，“佛系”“躺平”“低欲望”文化現象大量湧現。社會經濟預期轉弱，裁員更加普遍，青年就業壓力增大，加劇形成社會內卷文化。越來越多的人口空心化村莊，造成農村婚喪嫁娶等基本生活內容受到衝擊，亟需促進基層治理體系和治理能力現代化。部分青年對國家民族繁榮發展關心較少，社會責任感和凝聚力明顯下降，甚至還有可能積累社會發展的不利因素。
三、國際社會應對人口負增長的經驗做法
伴隨百年未有之大變局、人均預期壽命增長、生育水平走低，人口負增長、少子老齡化成為難以逆轉的人口發展浪潮。《世界人口展望2022》數據顯示，到本世紀末將有90個左右國家和地區進入人口負增長行列。雖然這種趨勢是生育觀念轉變、社會現代化的象徵，但越來越多的國家和地區已經認識到人口負增長、老齡化和低生育率的人口複雜形勢，正在通過一系列政策行動積極應對。
（一）將人口負增長納入經濟社會發展戰略規劃，主動應對人口負增長變局
人口負增長是與人口老齡化、低生育水平並發的人口現象，相互交織、相互關聯。正在經歷人口負增長的部分國家，也正面臨人口老齡化、少子化、低生育率等綜合複雜的人口形勢。近年來，這些國家積極制定發展戰略和規劃，將“老齡化”和“少子化”等用詞都減縮為“老齡少子化”或“高齡少子化”，對老齡化、低生育、負增長等一體化應對。比如，日本通過相關法案與計畫，制定《城鎮、人、就業創生法》《城鎮、人、工作創生戰略》，實施就業、基礎設施、公共服務、人才培養等綜合性地方創生政策，統籌解決人口減少問題。[14]同樣，未來我國人口負增長將伴隨人口老齡化、生育水平較低、人口大規模遷移流動，需要有更高的站位和更寬廣的視野，改變過去解決單一問題的政策導向，綜合科學應對經濟社會風險挑戰。
（二）推進科技創新和人力資本積累，增強人口負增長下經濟社會發展的原動力
20世紀以來，創新、人口素質逐漸被認知和關注，形成了創新、人力資本、經濟增長等一系列理論，並被應用至經濟社會發展實踐，推動了眾多國家和地區經濟騰飛並保持國際競爭力。隨著人口和勞動力規模下降，勞動成本持續上升，勞動邊際產出效率明顯下滑，經濟社會可持續發展更加依靠人才、科技創新等要素。美國、歐盟、日本等發展實踐表明，21世紀是高科技的競爭，歸根結底是人才的競爭。邁入人口負增長、人口老齡化、低生育社會，日本推出了“社會5.0”，德國推出了“工業4.0”，紛紛強化了科技創新布局和人力資本積累，加快推動經濟轉型升級戰略，以應對社會負擔加重和勞動力不足等問題，進而更好地適應人民對美好生活需要的變化。
（三）移民不是應對人口負增長的方向，全球性人才是高質量發展必爭領域
歐洲國家人口轉變進程普遍較早，生育水平長期偏低，人口老齡化已然是常態，人口負增長已經出現或將要出現。面對人口負增長和老齡化趨勢，歐洲國家選擇增加移民、熟練工人來補充勞動力，抵消勞動力不足和老齡化的不利影響。比如，德國作為歐洲第一大經濟體，人口自然增長率為負，長期依靠移民才扭轉人口負增長態勢。然而，移民不僅沒有有效應對德國勞動力供給不足和人口老齡化，反而帶來了移民融合難、政治隱憂等問題，給經濟社會穩定發展帶來隱痛。[15]全球新一輪科技革命和產業變革方興未艾，為增強國際競爭力、占領科技高地，歐美等發達國家紛紛搶奪全球高端人才，希冀為本國經濟社會發展服務。可見，吸引全球高端人才參與我國科技創新、促進經濟社會高質量發展是未來必然選擇。
四、積極應對人口負增長的對策建議
人口變動有其自身的規律和特徵，人口負增長是人口發展的必然趨勢和結果，也是經濟社會發展的重要表現，有利於解決過去無法解決的問題和矛盾，不必過分恐慌和擔憂。“十四五”時期是我國人口發展重要轉折時期，必須在思想觀念、戰略選擇、具體政策等層面予以高度重視，前瞻謀劃與新人口形勢相適應的戰略安排，研究制定人口負增長背景下經濟社會發展政策框架，利用人口負增長的有利因素，擴大正面效應，抑制不利因素，實現人口與經濟社會的協調可持續發展。
（一）準確把握人口的基礎性、長期性、戰略性地位，構建與人口負增長相適應的經濟社會發展模式
一是加強新時代面向人口負增長的發展戰略研究。準確研判到本世紀中葉、本世紀末的人口發展主要矛盾和風險，科學認識人口與經濟社會發展關係的轉折性變化，明確新時代人口發展戰略方向和目標來應對人口長期負增長、人口結構性矛盾。重新審視和思考基於傳統理念和發展模式的人口理論和政策選擇，放棄簡單地以人口多少判斷經濟社會發展前景的慣性思維，辯證看待人口負增長長期性所帶來的機遇和挑戰，促進人口與外部系統的動態均衡。
二是根據出生人口下降、人口負增長、人口分布變化，將“人口負增長”納入國家和地方經濟社會發展規劃。深化東北和東西部地區等人口負增長區域人口發展規劃研究，完善以城市群為主體形態的人口空間布局，以資源環境承載能力為底線確定發展方式和規模，提高行政權限與區域經濟能力、人口承載力的匹配程度，引導人口有序流動和合理分布。
三是積極利用人口規模所形成的市場需求、產業升級轉移、人力資本、應對老齡化等方面回旋空間，促進人口與經濟社會的雙向適應。統籌運用產業發展、基礎設施建設、財政支持、公共服務和社會管理等政策，努力化解家庭、社會保障等重點領域風險挑戰，建設不分年齡的友好型社會，促進不同人群的全面發展，為經濟社會發展提供有利的人口條件。
（二）減緩人口負增長變動，引導人口趨向均衡，提高人口發展的穩定性和可預期性
一是貫徹落實《中共中央 國務院關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，將促進人口長期均衡發展的各項要求落到實處。綜合採取生育支持、教育發展、就業促進、社會保障、區域人口優化等措施，減少人口劇烈變動，平緩人口負增長速度，從長遠角度持續改善人口結構，促進人口結構的均衡發展，為經濟社會適應人口形勢變化爭取更大的時間和空間。
二是加強人口長期跟蹤監測和形勢研判。繼續推動人口生育、死亡、遷移等信息共建共享，加強重大改革和相關政策的人口基礎條件評估和效果跟蹤。建立覆蓋全人群、全生命周期的人口監測預警體系，健全人口預測預警制度，將出生人口規模作為重要警戒值，低於特定值時，要採取更加積極的生育支持措施，提高人口發展的穩定性和可預期性。
三是主動適應中小城市、鄉村人口負增長形勢，在區域層面引導人口合理分布，促進人口負增長地區精明發展。加快推進基層行政區域管理改革，探索建立與人口分布相適應的公共服務供給的空間單元、財政政策和制度。立足地方資源禀賦，發展地方產業，增加就業機會，增強發展活力。做好存量資源規劃和轉換利用，鼓勵小學、初中、高中教育一體化辦學，閑置資源轉換用於養老、健康等，化解城鎮化和少子老齡化進程中的矛盾。
（三）積極應對少子老齡化，實施精準“一老一小”服務政策
一是落實積極應對人口老齡化國家戰略。改革社會保障制度體系，提高養老、醫療等社會保障可持續性。積極開發老年人力資源，踐行積極老齡觀、健康老齡化理念，制定完善老年人力資源開發的法律法規和社會環境，穩固經濟社會可持續發展的人力資源和人力資本比較優勢。
二是積極應對長期低生育率風險。統一思想，提高應對長期低生育率風險重要性的認識，增強工作的積極性和主動性，將推動實現適度生育水平作為社會領域改革的基礎性工程。探索建立政府、用人單位、個人生育成本分擔機制，加強生育支持政策制度供給，提升人口服務政策的精準性和有效性。完善生育保險制度，擴大生育保險覆蓋範圍，規範整合生育津貼，切實落實女性就業保障和性別平等制度，降低女性因生育中斷職業風險和家庭生育養育成本。
三是探索建立中國特色家庭發展政策制度。深化人口和家庭發展領域的體制改革，加強以家庭為單位的政策制度設計，完善稅收、住房等生育配套支持措施，加快發展0-3歲嬰幼兒照護服務體系。打破婚姻生育的“成本-收益”簡單計算，弘揚中華傳統優秀文化，強化青少年婚姻和生育觀重塑，促進形成“想結婚、想生孩子”的內在動力。
（四）有效提升人口素質，充分利用國內國際人才資源
一是堅持優先投資於人，有效提升人口素質。加強財政資源投入，實施國家“早期養育開端”行動，促進人力資本投資從生命早期開始。根據出生人口和青少年人口持續下降等特徵，及時修訂完善教育法、義務教育法等法律法規，構建適應人口發展和經濟社會發展需要的教育體制。擴大義務教育範圍，大力發展高等職業教育和應用型大學，構建終身教育培訓體系，使每一個勞動者都有適應未來工作調整的基本能力。
二是科學把握世界百年未有之大變局給我國人口發展提供的有利機遇，充分利用國際人才資源，加大人才培養和交流力度，縮小關鍵領域差距。加快建設世界重要人才中心和創新高地，優化國內市場和學術環境，發布境外高端和緊缺人才目錄，研究制定適應我國經濟產業高質量發展、科技創新的國際人才遷移政策。加大國家急需的高層次人才吸引力度，引進更多高層次人才來華創新創業，為其提供專項科研和創業基金以及薪酬、稅收等扶持優惠政策，最大可能利用國際人才助推中國式現代化。
來源：行政管理改革 作者：劉厚蓮、張剛
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