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| 美式民主沒有改善伊拉克民眾的生活 |
中評社╱題：“美式民主”令伊拉克深陷政治亂局 作者：張林剛（浙江），浙江大學助理研究員、博士
【摘要】以美國為首的多國部隊推翻薩達姆政權之後，在伊拉克建立了三權分立的政治架構，形成了一套獨具特色的依據教派分配權力的政治配額制度。這種特殊的政治制度，不僅沒有彌合裂痕，達致共識，而且蘊含著分裂的制度基因，使各個教派、族群和部族齟齬不斷、歧見難解，資本和財富向特權階層匯聚，形成了贏家通吃的利益集團。權貴資本主義猖獗，濫權腐敗肆虐，貧富差距懸殊，民衆生活每況愈下。教派主義、民族主義、分離主義、部族主義和極端主義蔚然成風，身份政治異軍突起，官僚科層體系的判斷力、領悟力和執行力大幅下降，基於族群、宗教、教派和部族等不同身份的矛盾和衝突愈演愈烈，伊拉克國家治理和治理能力現代化遭遇前所未有的挑戰，政治生態急劇惡化，儼然一個喬姆斯基(Noam Chomsky)所謂的“民主的失敗國家”。伊拉克民主因有效性與合法性的雙重匱乏而徒有其表，“金玉其外，敗絮其中”，對伊拉克的國家政權建設和現代化轉型產生嚴重不良影響。對於處於轉型中的發展中國家來說，具有重要的參考與借鑒意義，其經驗教訓值得認真對待。
一、伊拉克民主與底綫共識
2003年美國以莫須有的“罪名”推翻薩達姆（Saddam Hussein）政權，伊拉克復興社會黨垮台。戰爭結束之後，美國開始摒棄新保守主義的理念和行動，回歸現實主義，依據伊拉克社會現實，搭建了美式民主的政治框架，基本形成了一個什葉派任總理、庫爾德人任總統、遜尼派任議長的政治配額制度，按照教派和族群平均分配權力，試圖利用各教派之間的相互制衡，防範權力高度集中和壟斷，維持和保障美式民主的有效運行，在中東地區樹立一個“民主典範”。
一般來說，伊拉克政治勢力大致可以分為什葉派、遜尼派和庫爾德人，三派在美式民主框架下，分享政治權力，相互制約、相互合作，形成政治力量的納什均衡，共同維護憲政民主的基本架構。這本是一個不錯的政治設計。但以美國為首的政治設計者忽視了民主不僅是個人透過自由、公開、公平、公正的定期投票選舉產生政治精英，而且是依據共同認可的規則體系，通過理性溝通、協調分歧、達成共識來解決或暫時解決衝突的社會調節過程。一致共識是民主政體有效運轉的前提。沒有共識，民主就無法運轉。同時，民主和共識也是相互影響、相互依賴的。沒有共識的民主，是無力的，是空洞的；沒有民主的共識，則可能成為多數人侵犯少數人自由和權利的工具，而變得日益僵化、機械化，成為托克維爾（Tocqueville）口中“多數人的暴政”。
所有的民主國家都是擁有共識的民主國家，伊拉克民主的舉步維艱就是因為缺乏共識。民主政治的存在和發展取決於對反對黨接受民主程序與規則的信任。如果執政黨把權力交接給反對黨，必須預期信任他們是忠誠的反對黨，不會迫害或報復曾經的執政黨，是可以被信賴在法治範圍內實施統治；反對黨對民主程序規則也有制度性承諾，當下一次輸掉選舉時，他們會自覺讓渡權力，維持和保證政治統治權力的有序、穩定與合法轉移，實現政黨政治的和平輪替。所有政治勢力都對此制度性承諾擁有共識，這是一個政治底綫，可稱之為底綫共識。沒有這種底綫共識，民主政治就不能有效運轉，民主體制就得不到鞏固與發展。
二、缺乏共識的民主衹能導致政治紊亂
回顧伊拉克最近的政治現實，就會發現正因為缺乏這種底綫共識，伊拉克各派政治勢力遲遲未能組成新政府，多項政治議程至今沒有結果，深陷政治亂局一年多不能動彈。2021年10月伊拉克舉行國民議會選舉，“薩德爾運動”在總共329個議席中獲得了73個，成為議會最大黨。與什葉派民兵組織關係緊密的“法塔赫聯盟”席位大減，拒絕接受選舉結果，其支持者在“綠區”附近舉行大規模示威活動。為了抗議這種政治僵局，什葉派宗教領袖薩德爾（Moqtada Sadr）於2022年8月29日宣布退出政壇，一天之內即引起巴格達市內的騷亂，造成至少30人死亡，數百人受傷，與鄰國伊朗的關係也趨於緊張。伊拉克聯合行動指揮部當天即宣布實施全國宵禁，禁止公民和車輛外出。隨後，“薩德爾運動”議員集體辭職，薩德爾在什葉派內的競爭對手——“協調框架聯盟”成為議會最大黨派，該黨推舉的新總理候選人旋即遭到薩德爾的反對。從8月開始，為了抗議新總理候選人提名，薩德爾的支持者在伊拉克各個省份發起游行示威活動，把街頭政治模式推向嶄新高度。
截至11月，伊拉克各派政治勢力仍未能達成政治共識，組建多數黨政府。伊拉克面臨著十分龐大的和平與國家治理赤字，出現長達一年的政治權力真空，各地游行、示威不斷，抗議活動不絕如縷，政治紊亂一眼看不到盡頭；各政治勢力相互指責，不信任螺旋式迭次增加，使本已脆弱的伊拉克民主雪上加霜，由此伊拉克陷入了自2003年美伊戰爭以來最長的政治危機，而且短期內這種政治無政府狀態難以化解，嚴重衝擊伊拉克的經濟民生，2022年政府財政預算至今沒有通過，經濟狀況持續惡化，不少建設項目都處於停滯狀態，人道主義危機加劇，“伊斯蘭國”等恐怖主義很可能捲土重來，伊拉克安全形勢不容樂觀，而且這種混亂局面還可能蔓延到其他中東國家，成為引爆中東地緣政治危機的火藥庫。
三、維持民主VS威權回潮？
民主的好壞，不是美國政府和西方國家的新亭對泣、自說自唱，伊拉克民衆最有發言權。自2003年美伊戰爭以來，伊拉克共進行了5次投票，2021年國民議會選舉投票率衹有41%，創歷史最低水平。其中首都巴格達的投票率僅有31%到34%，為全國最低。投票率屢創新低，象徵著伊拉克人對美式民主缺乏信心，對伊拉克政府失去信任。越來越多的人認為選舉衹會鞏固既得利益者，是政治腐敗的一部分，對伊拉克現狀感到失望。
一方面，美式民主沒有改善伊拉克普通民衆的生活，民主的績效和功能削弱。根據世界銀行統計2021年伊拉克總失業人數占勞動力總數的14.2%，年通貨膨脹率達6%；2019年竟然有38%的人營養不良，經濟發展落後、失業率居高不下、政治腐敗猖獗、社會向上流動機會減少、公共服務匱乏、生活水準停滯不前、消費者信心低落、民生凋敝、治安敗壞，社會資源分配被教派、族群和政黨等既得利益集團綁架，越來越多的伊拉克人開始懷念薩達姆的威權統治，這與一些國際研究和民意調查相吻合。例如：普林斯頓大學阿拉伯晴雨表項目與中東、北非的大學和民意調查組織合作，在2021年年底到2022年春季之間進行的調查發現：自2018年到2019年調查以來，阿拉伯地區民衆對民主的看法已經發生重大轉變，越來越多的民衆意識到民主不是一種完美的政府形式，它不會解決一切問題。在俄烏戰爭和全球性糧荒背景之下，“人們需要的是面包，人們對他們擁有的系統感到沮喪。”超過一半的民衆要麼同意，要麼強烈同意他們更關心公共政策的有效性，而非政府類型。同樣，BBC於2022年在中東九國進行的一個阿拉伯語調查也發現：大多數阿拉伯民衆認為在民主制度下，經濟效率難以提高。
另一方面，美式民主為各個教派、團體和族群提供了政治行動框架和政治機會結構，為它們出自眼前利益、群體利益或局部利益的行為披上了合法性外衣，放大了它們之間的分歧與矛盾，無法形成一個跨越教派、族群和宗教邊界的統一公民身份，更遑論塑造一個代表全體伊拉克人利益的政治共同體。結果，各個政治勢力缺乏相互信任，常常有競爭，而無合作，任何關於權力分配與權力關係的制度設計和制度安排都形成不了共識，極大程度地降低了民主的代表性，削弱了民主品質，損耗了政府公信力，使伊拉克民主因有效性與合法性的雙重缺失而處於危險之中。
美國在伊拉克這塊民主試驗田，試圖製造另一個西德、日本和韓國，把伊拉克打造成一個經濟繁榮、政治文明、社會公正與文化多元的現代國家，卻結出了一枚政治腐敗、經濟凋敝、社會失序與道德滑坡的民主苦果；不僅宣告了美國政府“大中東民主計畫”的破產，而且昭示著“阿拉伯之春”的挫敗，不能不說是對美式民主的一種反諷。種種跡象表明：美國對伊拉克的民主輸出和民主化改造，注定是南柯一夢，伊拉克究竟是威權回潮，還是勉強維持目前的表面民主，就讓時間來證明，世人衹能拭目以待！
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年1月號，總第301期） |
