中評社╱題：碳中和目標下的中美綠色低碳合作 作者：熊興（武漢），湖北大學公共管理學院講師、復旦發展研究院博士後
【摘要】氣候變化與環境保護議題已成為近年來全球治理與國際合作中的熱門問題，越來越多的國家都為本國的碳中和設定了實現目標和期限。在碳中和的目標下，作為當今世界最大的經濟體和碳排放國，中美在綠色低碳領域的合作具有相當的基礎和發展空間。當然，在目前中美關係複雜多變的大環境下，中美綠色低碳合作也存在著一些問題與風險。
隨著全球範圍內極端天氣和全球暖化等問題的不斷出現，國際社會對氣候變化及環境保護問題的關注度進一步提升，與之相關的綠色低碳轉型問題也成為焦點，碳達峰和碳中和已成為各國為促進人類可持續發展的發展方向和目標。作為當今世界最主要的兩大經濟體和碳排放大國，中國已設定在2030年實現碳達峰，2060年實現碳中和的目標。美國則已在2007年實現碳達峰、計畫在2050年實現碳中和。在此背景下，中美將在綠色低碳領域進行一系列的合作。在中美關係複雜多變和大國博弈的背景下，雙方在綠色領域的合作將有助於維護雙邊關係，緩解和降低一些衝突風險，同時為全球低碳轉型做出大國的示範效應。
一、碳中和已成為全球可持續發展的主要目標
國際社會推動實現碳中和的努力最早可追溯到1992年的《聯合國氣候變化框架公約》。1997年公約各締約方在《京都議定書》中對2020年以前發達國家的溫室氣體排放降低20%的要求做出了制度性的安排。隨後幾經波折，各方終於在2015年12月達成的《巴黎氣候協定》上，明確提出了全球範圍內實現碳中和的目標。截至2021年，全球已有超過130多個國家和地區通過法律規定、政策宣示和提交聯合國承諾等方式，分別提出了自己的碳中和目標。
國際上碳中和的衆多政策利好，加上持續的技術進步，使可再生能源的成本優勢進一步得到提升，部分國家已提前實現碳達峰。在全球範圍內，目前已有50多個國家率先實現了碳達峰，占全球碳排放總量的大約40%，其中大部分為發達經濟體。在2021年全球碳排放排名靠前的國家中，美國、日本、德國、英國、法國、加拿大、俄羅斯、巴西、韓國、印尼等都已實現了碳達峰，南美的蘇里南和亞洲的不丹已分別在2014年和2018年進入負排放，較早實現了碳中和的目標。在傳統化石能源繼續清潔化利用的同時，國際上可再生能源的投資和裝機都進入快速發展。2020年全球可再生能源的發電新增裝機約為256GW，已占全球淨增發電裝機容量的83%，并且已連續六年保持50%以上的份額。在2020年的全球電力構成中，可再生能源已經達到29%的歷史最高水平。①國際能源署在2021年5月發布的《2050淨零排放：全球能源行業路綫圖》中提到，預計到2050年，化石燃料在全球能源供應中的比重將從目前的近80%下降到20%左右，屆時全球能源需求中約90%的電力來自可再生能源，其中風能和太陽能占將近70%。②
在碳中和目標期限上，目前各國普遍將目標設定在2050年左右，包括美國、歐盟中的法國、德國、西班牙、愛爾蘭、丹麥、匈牙利、斯洛伐克等國家，以及英國、瑞士、加拿大、南非、智利、新西蘭、韓國等國家。部分國家計畫實現碳中和的目標更早，如烏拉圭（2030）、芬蘭（2035）、奧地利（2040）、冰島（2040）、瑞典（2045）。2021年7月，歐盟提出旨在落實“歐盟綠色新政”的“減碳55計畫”（Fit for 55），其中包括擴大歐盟碳交易市場、徵收“碳邊境調節稅”、擴大可再生能源比例、停止銷售燃油車、徵收航空燃油稅等多項全新法案。可以預期的是，未來世界上主要的經濟體都將致力於碳達峰和碳中和，推動能源和經濟低碳轉型，以實現可持續和綠色發展。
二、中美兩國都致力於早日實現碳中和
隨著全球環境和氣候問題的不斷升溫，國際社會越來越認識到，因溫室氣體的大量排放而導致的全球環境惡化和氣候變化將直接關係到人類的生存和發展，若不加以解決，將有可能演變為人類的共同災難。赫德利·布爾認為，一個合理的國際體系要得以保持下去，就必須要求人們在環境治理問題上達成一致的共識。③克里斯托弗·希爾也指出，生態問題已成為國內和國際政治中的一個重要問題，環境因素對國際政治造成的破壞性影響不會小於災難預言者想象的災難性變化。④ 冷戰結束以來各種非傳統安全因素凸顯，使國際安全的內涵不斷擴大。當今的國際安全是軍事安全、政治安全、經濟安全和環境安全有機結合的“綜合安全”，其中，環境安全是基礎，經濟安全是核心，軍事安全是保障，政治安全是重點。⑤人們已普遍認識到大規模的化石能源利用會威脅環境安全，對溫室氣體排放和氣候變化等問題的關注度不斷提高。
從自身地位和實力來說，中國作為聯合國五大常任理事國之一，是傳統的政治大國，是世界第二大經濟體和新興經濟體的主要代表，同時也是全球最大的能源消費國和最大的碳排放國。中國已成為國際能源事務中舉足輕重的國家，在碳排放上的舉措也受到國際社會的高度關注。2020年9月，中國國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會上的發言中宣布，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”之後中國又在多個國際重要場合重申了中國碳達峰和碳中和的願景，希望與國際社會一道，加大應對氣候變化力度，深入推進能源向高效、清潔、多元化發展和轉型，推動全球綠色發展合作，共同構建綠色低碳的全球能源治理格局。
在行動中，中國正通過一系列舉措，穩步推進碳達峰和碳中和。中國在“十四五”規劃綱要中設定了到2025年單位GDP能源消耗降低13.5%、二氧化碳排放降低18%的目標，力爭提前實現碳達峰，為碳中和打下良好基礎。在措施上，通過大力推動產業布局和產業結構升級，鼓勵發展綠色低碳產業，大力發展可持續循環經濟和產業。優化交通運輸業空間布局，從空間上促進交通運輸行業和區域的節能減排。在能源生產和消費中，逐步降低能源結構中煤炭的比例，大力發展風電、光伏發電、水電等可再生能源和清潔能源，加強天然氣的開發和利用，并安全穩妥地推進核電建設，使綠色能源在能源消費中的比例得到穩步提高。在企業生產和居民生活中，有序推進一些高排放和高耗能的重點行業和企業進行煤改氣和煤改電，并在居民生活中也進行推廣，積極發展分布式太陽能光伏發電等綠色能源，降低煤炭等石化能源的直接消耗。同時大力支持綠色低碳領域的技術創新，不斷提高新能源項目的技術水平。在一系列舉措下，近年來中國的一次能源消費結構中，煤炭等化石能源比例已逐步降低，可再生能源比例則穩步提高，正朝著低碳與可持續方向有序發展。
作為當今世界最大的經濟體和第二大碳排放國的美國，其在過去因能源消耗而產生的二氧化碳排放曾長期居於世界首位。不過，隨著美國國內的能源轉型、能耗降低等多重因素的影響，2007年美國碳排放已達到歷史性峰值，隨後呈現逐年下降趨勢。在奧巴馬政府執政時期，其大力推行能源新政，積極發展清潔能源。不過，特朗普執政後，美國在綠色發展上出現波折，包括廢除煤炭禁令、放寬國內煤能污染限值、推行“能源新現實主義”、退出巴黎氣候協定等，在綠色發展政策上出現重大反復甚至停滯。
拜登政府上台執政後，積極推行其“綠色新政”，美國在能源政策上重回綠色發展軌道。在上任當天，拜登就宣布美國將重返巴黎氣候協定，任命前國務卿約翰·克里為氣候問題特使，并就低碳減排問題提出若干新政舉措。拜登政府對外承諾稱，通過大力發展可再生能源，在清潔能源發展、電力供應、交通運輸、建築節能等領域進行多項改革，美國將在2035年實現無碳發電，預期到2050年使美國實現百分百清潔能源經濟和淨零排放的碳中和。為此，拜登政府在經濟振興計畫中，專門編列2萬億美元用於清潔能源和基礎設施等領域的投資，包括交通領域的電動車計畫、“城市零碳交通”、“第二次鐵路革命”，建築領域推動新型建築零排放和現有建築的節能升級，在電力領域進行電廠碳捕捉改造，積極發展新能源等一系列舉措。同時，拜登政府還成立相關清潔能源創新機構，大力推動氫能、核能、儲能等前沿領域的研發。
三、綠色低碳合作或可成為中美關係的重要“穩定器”
作為世界上最大的經濟體、能源消費大國和碳排放大國，中美在能源和環境等問題上都面臨著共同挑戰。根據國際能源署的數據顯示，目前中美兩國每年向大氣排放溫室氣體的總量加起來占全球40%以上。中國是目前世界上單位GDP碳排放量最大的國家之一，預計到2035年將占全球新增碳排放的58%。而中國在經濟發展的過程中大量的燃料消耗導致溫室氣體排放激增，對自身環境也帶來一些問題。美國也存在同樣問題，其在工業革命以後的燃料消耗以數萬億噸二氧化碳的排放總量位居世界第一。這些使得中美雙方都在節能減排、保護環境和應對氣候變化問題上存在共同利益和目標。
共同利益是國際合作的基本前提。國際社會的突出特徵是無政府狀態，即缺乏一個中央權威對各成員和行為體進行有效管控。在無政府狀態下，由於國家是追求自身利益最大化的理性行為體，為謀求自身的生存與發展，使國家對外行為的重要特徵表現為實現國家利益最大化。但由於國家利益目標是複雜多變的，尤其是在全球化時代，國家利益往往超出一國範圍，一國往往無法完全通過自身行動得以實現，而各國的各行其是反倒容易形成“囚徒困境”。各國在某一領域雖有共同目標以促成合作，但該目標與其他利益之間的關聯性也必須考慮。此時當國家發現通過與他國進行政策協調可避免衝突、增加收益時，會表現出合作願望，形成合作第一步。而一旦合作意願達成，國家間在後續行動中的積極性和可能性也越高，這種合作的最佳狀態是形成合作的集體身份。而“集體身份一旦形成，行為體就會把對方的得失視作自己的得失”。⑥
影響集體身份認同形成的主要變量有相互依存、共同命運、同質性和自我約束。相互依存度越高，形成集體身份的可能性也越大。中美兩國共同面臨著重大的能源安全挑戰，在國家安全、經濟利益、共同應對氣候變化、保護生態環境上都擁有較多的共同利益，這成為中美開展綠色低碳合作的基礎和一致性目標，并形成某種意義上的“集體身份”。中美在《中美能源和環境十年合作框架下的綠色合作夥伴計畫框架》、《綠色合作夥伴計畫實施方案》、《中美關於能源安全合作的聯合聲明》、《中美綠色合作夥伴四方協議》、《中美氣候變化聯合聲明》、《中美應對氣候危機聯合聲明》等多個聯合文件中都強調，中美在保障能源安全方面具有共同利益和責任，同時也面臨著共同挑戰。兩國政府將繼續在開展能源供應多元化、提高能源利用效率、穩定國際能源市場等方面加強合作，同時在應對氣候變化和促進綠色發展中做出大國貢獻。
根據目前的研究表明，隨著碳排放等導致的全球氣溫不斷上升和極端天氣的頻繁出現，未來的五年將對人類能否控制氣候變化至關重要，國際社會在集體應對氣候變化問題上的迫切感也日趨強烈。氣候問題作為一個不分國界的全球性公共問題，在拜登時期或可成為中美合作的一個“穩定器”和“最大公約數”。中美兩國之間的綠色低碳合作具有長期的基礎，從1979年建交後至今，中美共簽訂了幾十個雙邊合作協定，確立了能源節約與能源效率、可再生能源、碳捕捉與儲存、可持續運輸（包括電動車輛）、智能電網、清潔能源技術研發等多個重點合作領域。經過40多年的發展，已基本建立起政府、企業、官民一體、非政府組織和多邊的多層次多渠道溝通與合作，合作機制約束力從弱到強，對話涉及話題和範圍由少到多，并逐漸深入。不過，在特朗普執政時期，在中美關係不斷出現衝突的大背景下，中美綠色低碳合作幾近停擺，相關領域的合作進入低潮期。拜登政府上台後，將氣候變化議題列為中美合作的重要議題之一，并派出氣候問題特使約翰·克里數次訪華，與中國就氣候變化合作問題進行溝通與交流。中美兩國都希望通過在衆多領域加強合作，包括工業和電力領域的脫碳政策、措施與技術，增加可再生能源，發展綠色和氣候韌性農業，節能建築與綠色低碳交通等，共同推進巴黎氣候協定的進一步實施。
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