第二，對於供應端而言，稅負減免到底是減稅好還是減費好，把握住這一點非常重要。因為減稅會減少政府公共財政的收入，減費在某種程度上會導致基金支付缺口加大。這種缺口加大如果導致政策不能可持續，最後還是由財政進行兜底。這裡要區分的很重要的一點是，減稅和減費對於社保體系建設而言是一種推進還是一種延遲。第二點，兩種措施對最終財政的影響到底是什麼樣的。最為關鍵的是對於企業主體降成本在總量上和結構上的衝擊，不同的角度效果也不一樣。比如很多企業，像中小企業交稅少，但所繳納費用是剛性的。因為稅會隨著增加值利潤的變化而變化，所以這一形式實際上是順周期效應。但所需要繳納的費用不是順周期的，它是周期中性的。所以很多觀點的提出應當以減費為主，而不應該是以減稅為主，並且中國的費率負擔很高，相對而言稅率並不是很高。這需要我們有一個很重要的權衡。此外，除了稅費減免能否採取超常規措施進行擴張，很重要的一點就是一次性疫情補貼、特殊補貼和轉移支付，它們的效果會不會比減費要好呢？這是我們需要考慮的。因為企業往往願意從既定的框架來思考問題，政府決策部門也願意在既定的工具中來進行選擇，而一次性轉移支付和補貼需要有一些新的工具創新和通道創造。
第三，養老、醫療、失業、工傷在經濟緩衝中的作用是不同的，失業補貼、失業保險和失業救助可能在自動穩定器上的作用更為顯著。因為失業是順周期的現象，但是失業救助、失業補貼確實是逆周期的，這個逆周期是發揮社保體系自動穩定器作用的重要舉措。
當前，發揮社保在宏觀穩定和逆周期上的功效所面臨的問題
第一，財政中社保支出占比太低，難以發揮社保宏觀經濟減震器的作用。2021年，我國社會保障支出占財政支出的比率僅為13.7%，大大低於西方國家。這也導致中國社會保障在宏觀穩定上的影響不明顯。與此同時，全社會固定資產總投資額接近60萬億，政府投資各類加總超過10多萬億。政府投資利用專項債擁有地方配比和銀行貸款配比等政策產生了強勁的乘數擴張效應，社保支出擴展顯然沒有這種直接的乘數擴張效應。第二，社會保障支出占GDP的比重也相對較低，前年達到3.21%，去年下降到2.96%，這一比重在全世界範圍內是非常低的一個比重，因此想讓社保體系在宏觀上起到明顯作用還存在困難。第三，在失業保險支出占社會保障基金支出的比重方面，這一數據近年來不升反降。在十多年中，這一數據下降了差不多2.8個百分點。所以社會保障體系對於宏觀經濟周期性穩定的作用不明顯，原因就集中在這裡。第四，我國在失業救助、失業保障上面的制度構建，實際上滯後於在社會保障制度上的建設，尤其是失業保障的覆蓋率，前年是2.295億人，今年是2.28億人，反而下降了150萬人。另外，它的支出規模在回落。在失業補貼量方面，失業補貼占整個經濟的比重也是在下降的。我國在宏觀經濟發展方面提倡“六保”，其中很重要的一點就是保就業，它是民生和宏觀兩者穩定的基石。但在梳理這些參數時就會發現，在宏觀政策體系以及社會保障體系構建中，我們對經濟的減震器、宏觀經濟的穩定器和財政自動穩定器的效應考慮得還不是很充分。
社保制度的改革在追求系統集成、協同高效的階段，要推動高質量發展和可持續性發展，不僅僅要在精算平衡、公平正義方面發揮很好的作用，同時還應當適度考慮在整個宏觀經濟穩定中的功能，這樣可能使我們在社會體系和社會保障體系的構建中，進行全面的結構性思考。
來源：北京日報 作者：劉元春（中國人民大學副校長）
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