老齡化推升社會總撫養比
總和生育率與人口出生率下降的直接結果是年輕人口占比下降。1974年以前，我國處於超多子化狀態，1960—1974年0—14歲人口占比高達40.67%。由於計畫生育政策的實施，我國總和生育率大幅下降，0—14歲人口占比也迅速下降，2006年降為19.72%，2016年降到17.99%，2019年降為17.8%。不過隨著“單獨二孩”“全面二孩”等生育政策逐步顯效，據第七次全國人口普查數據顯示，0—14歲人口比2010年增加了3000多萬人。
人口低速增長導致人口老齡化。生育率和0—14歲人口占比下降、人口低速增長以及預期壽命提高，導致人口迅速老齡化。我國老年人口占比在1971年以後快速上升，從1971年的3.82%提高到2019年的11.47%。其中，2002年老年人口占比提高到7.08%，步入老齡化社會。2008年以後老齡化程度提升幅度加大，每年升幅從2008年的0.103個百分點擴大到2019年的0.551個百分點。人口老齡化的加速趨勢，預示著我國有可能很快進入老年人口占比超過14%的深度老齡化社會。
老齡化推升社會總撫養比，對人口代際平衡與養老保障體系可持續性造成衝擊。1997年前後，西歐、北歐、日本、加拿大、美國等人口老齡化嚴重國家養老保障體系都出現嚴重困境。2020年我國有10個省份出現城鎮養老保險基金當期收不抵支。
三孩政策效果將逐步顯現
2011年以來三次放寬生育政策限制已對育齡婦女生育率起到了明顯促進作用，國家抽樣調查的2012—2019年生育率水平已比根據2000—2010年生育率內在趨勢所模擬預測的趨勢值高2.9%。
為更好把握我國人口未來發展趨勢，利用第五次和第六次全國人口普查數據及2011年到2019年人口抽樣調查數據構建“中國人口結構模型”，對鼓勵生育政策的影響進行了模擬分析，結果顯示，“全面三孩”政策及相關配套鼓勵生育政策實施後，只要將城市、鎮、鄉村育齡婦女生育率基本穩定在2019年31‰、57‰、51‰的水平，即將城市、鎮和鄉村育齡婦女生育率在由2000年到2010年生育率內在趨勢基礎上分別提高6%、2%和5%，就能夠大致實現我國人口長期均衡發展。
值得關注的是，城市育齡婦女生育率大幅低於鎮和鄉村生育率，城鎮化程度不斷提升可能對未來我國育齡婦女生育率產生影響。
生育政策的影響具有長期性，短期影響遠小於10年以後的長期影響，保持城鄉生育率基本穩定，短期內僅會讓人口規模小幅增加，但影響會逐年加大，與人口發展的基本趨勢相比，保持城鄉生育率穩定情景下的人口規模提高幅度，將從2022年的0.1%逐年擴大到2050年的6%。
積極應對促人口均衡發展
一是切實貫徹落實好“全面三孩”政策，保持生育率基本穩定。隨著“全面三孩”政策的落地，輔以適度鼓勵生育政策支持，育齡婦女總和生育率已有足夠的回升空間。基於當前人口增速偏低和加速老齡化趨勢，不少學者呼籲全面放開生育限制，這一建議是不可行的：我國人口基數大，“全面三孩”政策已為我國人口長期均衡發展提供足夠的生育空間，過度鼓勵生育會導致人口過快增長，重蹈新中國成立初期人口過快增長的覆轍；我國城鄉之間、地區之間發展水平、生育理念與生育意願差距大，經濟發達地區和城市生育率與生育意願明顯低於欠發達地區和鄉村生育意願，全面放開生育限制並採取鼓勵生育政策，對經濟發達地區和城市生育率刺激作用有限，但可能會刺激資源環境承載力偏低的邊遠地區生育率大幅提高，導致區域間人口發展失衡。
二是順應人口發展基本趨勢，加快完善相關法律法規體系。盡快啟動新的人口立法工作，制定以適度鼓勵生育、促進人口長期均衡發展為導向的人口法。順應人口發展趨勢，修訂完善勞動法，加快完善婦女權益保障和老年人權益保障相關法律法規，加快出台全國性產假、育兒假等法規，依法保障女性平等就業權利，消除對孕婦產婦的就業歧視，推進生育主體的休假權利，實現生育與職業發展的平衡。盡快啟動基本養老服務立法，全面推行長期護理保險制度，依法保障老年人基本養老服務。
三是適時適度加強生育激勵，降低生育養育成本。探索建立從懷孕保健到孕期分娩、再到學歷教育的鼓勵生育財稅體系。完善生育保險制度，將生育醫療待遇覆蓋範圍擴展到所有醫療保險參保人群，明確將產前檢查、住院分娩納入醫療保險，提升保障水平。探索向二孩或多胎家庭優先提供保障性長租房，對低收入二孩或多胎家庭提供租房補貼或房貸優惠。加大學前教育投入，增加公立幼兒園和托育服務供給，明確政府在公共托幼服務中的主體責任，支持用人單位和社會力量興辦嬰幼兒托育服務機構，形成全日托、半日托、計時托和臨時托等多種形式的服務網絡。
四是深化社會保障制度改革，增強養老保障制度可持續性。加快健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系。借鑒發達國家應對社會保障可持續性問題的經驗，在提高統籌層次基礎上，盡快完善社會保障資金的投資管理機制，提高投資收益率。盡快出台並實施延遲退休計畫，漸進延長退休年齡，探索根據預期壽命動態調整退休年齡制度，對養老金領取條件與保障水平作出彈性安排。加快發展企業(職業)年金、個人儲蓄性養老保險和商業養老保險等第二、第三支柱養老保險，健全多層次養老保險體系，增強養老保障制度可持續性。
五是深入推進教育培訓體制改革，提升人口素質。更大力度提升基礎教育水平，進一步提高全民整體素質。加快職業教育改革，完善現代職業教育體制機制，以行業、崗位、職業和企業需求為導向，擴大中等職業學校、技工院校招生規模，提高勞動力供需匹配質量。加強大齡勞動者職業培訓與就業服務，積極創造有利於大齡勞動者穩定就業、二次就業的機會。深化高等教育體制改革，優化學科結構，支持鼓勵普通高校向應用型大學轉型發展，為經濟社會創新發展提供更高質量的科研人才和專業技能人才。探索和完善吸收外國高技能移民制度，積極引進國際各類人才。
來源：經濟日報 作者：國務院發展研究中心課題組 執筆：李建偉
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