該報告也比較了各國醫療服務的地區差異，以此分析各國應對疫情時的基礎設施情況。數據顯示，每千人擁有床位數量在美國的區域差異遠較日韓和大部分歐洲國家要嚴重得多。儘管床位數不能完全反映出醫療服務質量，但至少部分反映出美國在公共醫療的基礎建設方面的不足。這種區域差異特別明顯地體現在城鄉差異和城市當中不同收入的地區之間。根據另一份報告，美國鄉村地區和城市低收入地區由於貧困、住房條件、族群分布、醫療條件等各種因素的限制，在疫情面前都格外脆弱。⑤前述OECD報告數據顯示，在疫情初期，美國各縣的新冠死亡率比較接近，但是到了2020年8月病毒在全國範圍內傳播開以後，低收入縣的死亡率開始遠高於其它地區，高收入地區則開始下降，儘管鄉村地區的人口密度要遠小於城市地區。
第二，美國聯邦政府的協調能力嚴重不足。疫情對各地區的影響差異極大，各地區經濟結構（例如旅游行業更易受到影響）和財政收入狀況的不同造成地區間在疫情期間面臨著不同程度的挑戰。在這種情況下，聯邦政府的協調能力就變得格外重要。尤其是公共醫療支出和社會救助支出在各個地方政府之間差異巨大，很多城市依賴於州政府的財政轉移支付，但州政府的財政狀況同樣可能因疫情而變得拮据，這時候聯邦政府的作用就變得極為關鍵。通常情況下，聯邦制國家由於重視權力下放，公共醫療和社會救濟支出相對更多依賴地方政府。但是這種情況并非一成不變，而是根據各國實際情況而定，由此也反映出各國在處理中央與地方關係方面的差異。理論上講，地方政府掌握一定比例的財政支出有利於更加靈活有效地應對疫情。但與此同時，如果聯邦政府缺乏足够的財政能力和協調能力，同樣會產生災難性後果。同樣是聯邦制國家，德國與比利時的地方政府掌握的公共醫療支出占比小於15%；相比之下，美國地方政府的公共醫療支出占比高於40%，意味著聯邦政府承擔的責任要小得多，在財政轉移支付方面的能力自然也要弱很多。即使相比於其它地方支出占主導的聯邦制國家例如瑞士、澳大利亞、奧地利等，美國由於聯邦政府與地方政府間的矛盾尖銳，也導致美國的疫情治理問題更加嚴重。換言之，良好的治理不在於聯邦制還是單一制，在於能否形成良好的央地關係。在法國，中央與地方政府能够共同行動抗擊疫情；同樣是聯邦制的加拿大采取全政府行動計畫應對疫情；澳大利亞也設立國家聯邦改革委員會來取代原有的政府委員會以提高效率。但在美國，聯邦與州之間卻經常彼此掣肘，導致有令不行，或者缺乏統一協調。
第三，美國政府權力的過度分散導致大部分重擔落在地方政府身上，而政治極化影響下地方政府之間在應對疫情這樣的重大事件上出現嚴重分裂，導致地區政策不平衡，難以在全國範圍內有效控制疫情。例如圍繞限制流動與重新開放經濟的政策爭論，美國聯邦政府幾乎難以發布有效的全國性政策，而是依賴地方政府自身的決定。2020年3月疫情開始之初，紐約州聯合新澤西州、康州、賓州一起實行限制政策。但是這樣的聯合行動此後很少見到，更多的是各州各自為政。2020年10月當疫情開始惡化時，7個州政府開始撤銷重啓計畫，另外3個州暫停解除限行令。加州將州內各縣按照風險等級劃分為四級，據此來決定是否和何時重新開放。⑥紐約州在疫情最嚴重的布魯克林和皇後區對學校和非核心商業施行為期兩周的關停措施。但是顯然，在沒有聯邦政府在全國範圍內的協調管控，各州獨立行動不可能對疫情有足够的控制。更何況大部分州政府并未采取類似行動，讓這些獨立行動的州的舉措幾乎流於形式。
第四，一個有趣的現象是，美國儘管號稱是全球高科技和互聯網領軍國家，但在利用科技來應對疫情方面卻讓人失望。利用互聯網實行遠程工作是減少接觸、應對疫情的一個有效方式，也因此刺激了互聯網技術的發展。但是OECD的另一份報告比較OECD國家當中遠程工作（telework）的職位數量占比情況時發現，美國的平均值低於所有西方發達國家，僅高於少數幾個東歐國家；而美國國內的地區差距在所有這些國家當中又是最為嚴重。⑦此外，疫情期間各國競相利用互聯網和新科技產品來實現電子監控跟蹤、及時發布信息、采用電子政務等，也有很多國家發放電子設備，確保及時監控疫情。例如法國、挪威、韓國、加拿大等國家在國家層面采取各類措施，其它國家如德國、意大利等也在區域層面積極行動。相比之下，美國在這方面的措施非常少，聯邦政府幾乎沒有任何作為。少數州采用電子設備來監控，例如紐約教育局曾對30萬學生實施監控，但是更大範圍內的監控缺失。大部分地區則沒有充分利用電子技術，全國性的措施幾乎沒有。相反，美國的數字鴻溝（digital divide）在西方發達國家當中極為嚴重，寬帶的使用在地區分布上嚴重不均衡，具有弱勢背景的15歲青少年當中有25%無法連接到互聯網。⑧美國的數字鴻溝顯然與經濟不平衡與收入不平等緊密相連，對於美國的治理具有嚴重阻礙作用，而政治極化是其非常關鍵的一個影響因素。⑨
五、信任危機與社會衰敗
我們還可以繼續羅列出更多關於美國的治理缺陷。例如政府與議會間的衝突、利益集團對決策的干擾、繁冗的法律和官僚作風對疫苗研發、政府決策和執行、社會協調等各方面造成的阻礙。但是這裡最需要強調的一點則不在制度層面，而在社會層面，在於美國社會的信任。
在新冠疫情這樣的重大危機當中，民衆對政府的需求和信任通常都會上升。根據一份在2020年進行的對11個國家的信任度調查分析報告的結果，各國民衆對政府的信任度都有顯著提升。但是美國民衆對聯邦政府的信任度的提升在發達國家當中僅高於日本，遠低於加拿大、韓國、德國、英國、法國。在被問及聯邦政府“是否是一個有用而可靠的信息來源？”時，美國民衆的正面回答率祇有35%，僅高於法國的32%和日本的16%，遠低於加拿大的63%、韓國的56%、德國的54%、英國的51%。在回應其它涉及到聯邦政府的問題時，例如“是否與其它組織和機構通力合作應對疫情？”、“是否有效協調？”、“是否采取必要措施應對經濟？”、“是否幫助受困人群渡過難關？”、“是否與其它國家通力合作應對疫情？”等等，美國民衆的正面回答率也都相當低，一般保持在30%多，遠低於其它發達國家。尤其是關於“是否能够拋棄黨派之爭和意識形態對立來共同處理問題？”時，美國人的正面回答率祇有29%。此外，美國民衆普遍不信任政府搜集民衆的醫療信息和對民衆進行跟蹤以控制疫情。在11個國家當中，美國人的支持率祇有50%，略高於法國和日本，而各國平均值為61%。作為參考，英國的支持率為59%。⑩
毫無疑問，疫情期間美國民衆的情緒指標是相當低的。這種不信任感并不僅僅針對政府。事實上，美國民衆的不信任感已經擴散到全社會範圍內。在2021年1月進行的調查結果顯示，與一年前相比，美國民衆不僅對於國家層面的政治家、媒體精英、宗教領袖的信任感下降，甚至對於社區成員和科學家的信任度也大為降低。⑪這種全社會範圍內的不信任感也印證了很多人對美國社會失序的擔憂。福山多年來批評美國的制度衰敗，他針對的主要是政府層面的無能和低效以及對創新活力的扼殺。⑫但是當政府低效和不作為讓公私部門都陷入無力感甚至制度癱瘓時，人們對政府的不信任就會擴散到社會成員之間，造成社會信任的缺失。在社會層面，美國面臨的各種問題已經積纍日久，特朗普的執政祇不過是催化了沉積已久的老問題例如政治腐敗、貧富差距持續擴大、中產階級消失、社會流動停滯、社會福利和救助制度缺失、公共醫療體系殘破等等。這一系列問題都在腐蝕著美國社會的價值觀和社會認同。紐約時報專欄作家布魯克斯發表長文哀嘆美國社會道德崩潰，信任缺失已經到了危險的境地，“國家體系正在陷入合法性危機”，⑬但他并非是唯一意識到這個問題并發出這種呼聲的人。類似的分析已經足够多。重要之處在於，當政治信任和社會信任的坍塌與疫情叠加在一起時，後果是災難性的，最終的結果是社會失序。
疫情失控讓底層民衆遭受嚴重打擊，本已經極為嚴重的貧富差距進一步拉大。據報道，美國614位億萬富翁的集體淨資產在疫情期間增加了9310億美元。芝加哥大學和聖母大學等機構研究顯示，2020年6月至11月，美國貧困率從9.3%快速攀升到11.7%。這樣的經濟狀況祇會進一步刺激美國人的焦慮感和無力感，長期困擾美國社會的藥物過量使用以及海洛因和鴉片類藥物的泛濫再次凸顯出來。⑭貧富差距和社會焦慮更容易體現在本就嚴重的族群矛盾當中。而抗疫失敗更激化了這種矛盾。2021年3月，美國38個州和哥倫比亞特區中，白人的疫苗覆蓋率是黑人的2.1倍、西班牙裔的2.9倍。隨著這種貧富差距和分配不公接踵而至的是族群衝突。加利福尼亞州司法部報告，2020年針對亞裔的仇恨犯罪翻倍，仇恨犯罪總體增長率達31%。2021年初，針對亞裔的暴力事件更是激起全國性抗議和大討論。此外，美國的犯罪率也開始上升，2021年在發達國家中排名第一，槍支暴力也創下紀錄。美國全國廣播公司2021年4月發布的民調結果顯示，82%的受訪美國人認為美國處於分裂狀態，種族和政治緊張局勢加劇。⑮
但正如筆者在其它文章中所言，今日美國的族群身份和族群矛盾已經不再具有清晰的邊界，而是與諸多其他身份和議題相混雜，在某些方面甚至難以成為主導因素。無論是白人還是黑人，他們的焦灼感很少單純源於族群關係，而是大都集中在對國家、制度和社會治理層面的失望，體現為對制度衰敗、治理失效、社會正義缺失的不滿。在這種環境和情緒的支配下，正如弗洛伊德事件引發的抗議運動所顯示的，當各種膚色的人群走到一起共同就警察的濫權表達憤怒時，他們所反對的不是某種膚色的個人或群體，而是警察所代表的國家機器和公共權威。而當“白人至上”主義者向他們的反對者宣洩憤怒甚至使用暴力時，他們所表達的同樣是對國家機器和公共權威的失望。⑯就此而言，美國社會面臨的危機已經超越政治、經濟、族群、或者疫情等單一議題，而是經過長期積澱，變成難以扭轉的深層次社會危機。在這樣一個貧富懸殊、正義缺失、政治家失去擔當的環境中，或者如布魯克林所稱的“失望的時代”中，社會個體之間很難再有相互依賴之感，遑論犧牲個人利益追求共同福祉。當遍布各個角落的失望感正在讓美國社會走向自我否定時，任何政府和黨派更替都難以阻擋美國的衰落趨勢。而正如經濟史學家弗格森最近一篇文章所警告的，像歷史上任何一個帝國所經歷過的，美國的衰落過程同樣難以風平浪靜。⑰在這個過程中，整個世界會面臨怎樣的衝擊，將是21世紀最難以預料但也確定是最波瀾壯闊的一幕場景。
注釋：
①J.D.萬斯著，劉曉桐，莊逸抒譯：《鄉下人的悲歌》。江蘇鳳凰文藝出版社，2017年。
②David R. Lurie, "These Shameless Republicans Desperate to Outlast Trump Know Better, but They Don't Care." The Daily Beast. August 07, 2021. https://www.thedailybeast.com/these-shameless-republicans-desperate-to-outlast-trump-know-better-but-they-dont-care?via=newsletter&source=Weekend
③《外媒：過去一周，美國一半新增病例集中在佛州》，《參考消息》，2021年8月24日。http://www.cankaoxiaoxi.com/health/2021/0824/2451989.shtml
④Dorothée Allain-Dupre, "The territorial impact of COVID-19: Managing the crisis across levels of government." 10 November 2020. https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-territorial-impact-of-covid-19-managing-the-crisis-across-levels-of-government-d3e314e1/
⑤Mary T. Bassett, "Just Because You Can Afford to Leave the City Doesn't Mean You Should." New York TImes, May 15, 2020. https://www.nytimes.com/2020/05/15/opinion/sunday/coronavirus-cities-density.html
⑥Los Angles Times, "Reopening Across Counties," 2020 https://www.latimes.com/projects/california coronavirus-cases-tracking-outbreak/reopening-across-counties/
⑦OECD, Capacity to remote working can affect lockdown costs differently across places. OECD Publishing, Paris, 2020.https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=134_134296-u9iq2m67ag&title=Capacity-for-remote working-can-affect-lockdown-costs-differently-across-places
⑧OECD, OECD Regions and Cities at a Glance 2020, OECD Publishing, Paris, 2020.https://dx.doi.org/10.1787/959d5ba0-en.
⑨壽慧生，《美國經濟不平等的政治經濟學分析》，《世界經濟與政治》，2017年第10期。
⑩Edelman Trust Barometer 2020: Spring Update: Trust and the Covid-19 Pandemic. Edelman Co. 2020. https://www.edelman.com/trust/2020-trust-barometer
⑪Edelman Trust Barometer 2021. Edelman Co. 2021. https://www.edelman.com/trust/2021-trust-barometer
⑫Francis Fukuyama, "America in Decay: The Sources of Political Dysfunction." Foreign Affairs, September/October 2014.
⑬David Brooks, "America Is Having a Moral Convulsion." The Atlantic, October 5, 2020. https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/10/collapsing-levels-trust-are-devastating-america/616581/
⑭壽慧生：《美國白人社區痛苦的真正原因是什麼？》，FT中文網，2017年8月17日。
⑮郭言：《社會撕裂讓美國深陷疫情“泥潭”——揭開美國抗疫真相》，《經濟日報》2021年8月13日第3版。
⑯壽慧生：《族群衝突如何影響美國政治》《世界知識》2020年第21期。
⑰Niall Ferguson, "Niall Ferguson on why the end of America's empire won't be peaceful." The Economist, August 20, 2021.
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年11月號，總第287期） |
