中評社北京10月14日電／一百年前，人類走出第一次世界大戰的陰霾，全球貿易開始發展。為了促進國際經貿合作和戰後世界經濟復甦，1923年，4位經濟學家向國際聯盟提交了著名的《關於重複徵稅問題的報告》，奠定了現行國際稅收基本框架。百年後的今天，世界再次面臨著經濟數字化、保護主義抬頭和新冠肺炎疫情等帶來的稅收和財政問題。面對共同挑戰，由二十國集團（G20）委托經濟合作與發展組織（OECD）主導設計的“雙支柱”方案逐步獲得各國共識，運行近百年的國際稅收規則將被重塑，全球稅收治理將翻開新的篇章。
“雙支柱”方案達成共識的重要意義
經濟參考報發表國家稅務總局稅收科學研究所研究員孫紅梅文章介紹，自2013年G20聖彼得堡峰會委托OECD啟動稅基侵蝕與利潤轉移（BEPS）行動以來，OECD一直在推動全球範圍的國際稅制改革。BEPS第一項行動計畫即為應對數字經濟帶來的稅收挑戰。2017年，G20委托OECD通過BEPS包容性框架開展應對經濟數字化稅收挑戰共識性解決方案的研究。2019年，OECD首次提出“雙支柱”的方案設計框架，此後經過各國曲折艱辛的談判，OECD於2021年7月1日發布聲明，130個國家（地區）支持“雙支柱”解決方案。其中，支柱一重新分配大型跨國企業全球利潤的徵稅權，以平衡經濟數字化背景下國際稅收權益分配格局，解決經濟數字化帶來的稅收挑戰；支柱二通過實施全球最低稅，確保跨國企業在各轄區承擔不低於一定水平的稅負，抑制跨國企業逃避稅行為，為各國稅收競爭劃定底線。2021年10月8日，OECD再次發布聲明，在7月共識的基礎上，BEPS包容性框架下140個成員中的136個國家（地區）就“雙支柱”方案達成共識。
“雙支柱”方案有望成為解決全球共同問題的稅收範例
文章表示，當今世界正經歷新一輪大變革，現行國際體系和國際秩序面臨新挑戰，新冠肺炎疫情的突如其來更增加了不確定性，全球治理體系建設處於關鍵節點。基於對世界大勢的敏銳洞察和深刻分析，中央提出，世界正處於百年未有之大變局。協商應該成為現代國際治理的主要方法，以對話解決爭端、以協商化解分歧。在這一大變局中，面臨挑戰的國際稅收規則體系也須順應時勢進行百年未有之系統重塑。BEPS行動計畫未能革命性地解決現行國際稅收規則無法適配經濟數字化飛速發展的問題，由來已久的稅基侵蝕和利潤轉移問題並未根治，以鄰為壑的企業所得稅稅率逐底競爭日益加劇，單邊徵稅措施導致貿易摩擦持續升級也給疫情中的世界經濟恢復帶來不利影響。為共同應對挑戰，BEPS包容性框架各成員轄區經歷5年多的反覆對話磋商，於10月8日就“雙支柱”方案達成全面共識，發布全面共識聲明文件，並將提交G20領導人峰會背書。“雙支柱”方案為各國提高疫後復甦所需的財政能力、革命性地解決數字經濟背景下跨境稅收權益分配不均問題提供了全新路徑，展現了多邊主義的活力，也為各國通過多邊協商機制解決安全、氣候、金融風險、恐怖主義等全球問題打造了稅收領域的成功範例。
“雙支柱”方案將促進稅收領域的深度共治
文章稱，現行國際稅收治理體系，以雙邊實質談判與多邊程序合作為主要模式，各國有充足空間自主選擇國際稅收政策。然而，“雙支柱”方案追求的是在稅收領域具有一定深度的共治。一方面，全球稅基統一與稅率可能趨同。“雙支柱”方案的邏輯起點不再局限於單一主體，而是從跨國公司集團整體收入或合併利潤出發設計解決方案，這就超越了傳統模式就某一主體開啟雙邊協調的基礎，轉向在同一規則下所有利益相關方共同治理的多邊模式，有可能推動國際稅收走上稅基趨同的道路。支柱二將全球最低稅標準設定為15%，為稅收逐底競爭劃定底線，會縮小各國企業所得稅稅率差距。另一方面，多邊稅收治理機制漸成雛形。“雙支柱”方案，特別是支柱一，需要通過簽訂多邊稅收公約落地實施，以保持一定的強制約束力。為落實方案甚至可能成立相關國際治理機構或新的治理機制，對包容性框架成員以統一標準落實多邊方案進行審議和監督。這意味著全球稅收治理將在基於稅收協定的雙邊協商機制之上，加入基於稅收公約的多邊工作機制。當然，這也意味著單個國家需要讓渡一部分稅收主權，國內稅收立法空間也會受到一定程度的擠壓。
“雙支柱”方案落地實施是國際稅收規則的一次系統升級
文章指出，劃分跨境營業利潤徵稅權是國際稅收規則的核心內容。長期以來，國際稅收規則主要解決跨境所得徵稅權劃分問題，不涉及影響稅負的稅基與稅率等要素；在劃分跨境營業利潤徵稅權時比較注重人員、資產等生產供給因素，不考量營銷業績等市場因素。支柱一設計的歷史性突破在於，它認可市場為價值創造做出貢獻，數據與勞動力、資本、技術等其他生產要素一樣可以獲得利潤回報，進而提出賦予市場國新徵稅權的規則條件，將跨國公司部分剩餘利潤（金額A）單獨分配給市場國徵稅。支柱二設計則前所未有地將國際稅收核心規則延伸到稅基和稅率等稅負要素，未來的國際稅收與國內稅收將呈現全方位、緊密型互動關係。雖然支柱一覆蓋的剩餘利潤數量有限，支柱二在各國落地實施還可能存在差異，但這從“0”到“1”的一小步突破，深刻改變了國際稅收規則的內涵和外延，是國際稅收理念和規則的一大步躍進，為構建更加公平的全球稅收治理體系奠定了基礎。
“雙支柱”方案平衡了各參與方的基本利益
文章稱，據OECD測算分析，實施“雙支柱”方案將增加全球稅收收入，預計支柱一每年將有超過1250億美元的利潤重新分配給市場國，支柱二每年在全球範圍內增加1500億美元的企業所得稅收入。除低稅地和避稅地受“雙支柱”方案衝擊較大外，其他國家或地區均有不同程度的獲益。美國借此修復與歐洲盟友關係，重拾國際稅收規則制定主導權，解決數字服務稅等單邊措施引發的貿易戰危機，建立起有助於維護其稅制競爭力的全球最低稅制度。其他發達國家可以實現改革國際稅收規則進而使美國數字經濟巨頭在本國合理納稅的目標，同時，全球最低稅也有助於高稅負發達國家遏制產業外遷、增加財政收入。廣大發展中國家可獲得對大型跨國企業集團剩餘利潤徵稅的新徵稅權，消減了參與稅收競爭以吸引投資的外部壓力，也可增加一定的財政收入。
當然，各參與方也讓渡了一些利益。有測算顯示，受“雙支柱”方案影響的美國跨國企業集團數量最多，潛在補稅額最高；相關歐洲國家需撤銷數字服務稅單邊措施，一些屬於傳統行業的歐洲大型跨國企業集團也將受到影響；發展中國家未來在運用稅收優惠政策方面預計將受到一定的限制；而低稅地和避稅地的稅收競爭優勢將大大削弱，依靠超低稅負吸引跨國企業囤積利潤的發展策略恐難以為繼。
“雙支柱”方案可促進全球營商環境的持續優化
文章強調，國際經濟競爭的本質是營商環境的競爭，而稅收是影響跨境投資決策的重要因素，是全球營商環境的一個重要組成部分。各國就“雙支柱”方案達成共識有利於全球營商環境優化：一方面，“雙支柱”方案可減少單邊措施引發的雙重徵稅和貿易摩擦。由於數字經濟國際稅收規則長期懸而未決，英法等數字經濟市場國開始採取數字服務稅等單邊措施。受影響的大部分是美國科技巨頭，因而美國以報復性關稅相威脅。世界主要經濟體間的貿易戰一觸即發，成為影響世界經濟復甦和跨國企業經營的定時炸彈。“雙支柱”方案要求各參與方撤銷一切國內單邊措施，使得跨國企業可以免遭雙重徵稅之苦和貿易戰之危。另一方面，“雙支柱”方案可以提高跨國企業的稅收確定性。多邊稅收機制最需要解決的難題是稅收不確定性及由此引發的巨額成本，為此，“雙支柱”方案專門設置了創新性稅收爭議預防與解決機制，涉及新徵稅權的爭議事項都將納入該機制之下，為跨國企業提供較強的稅收確定性。此外，“雙支柱”方案有望終結稅收逐底競爭的零和博弈，推動人們重拾和重構良好營商環境的核心要素——被投資國持續的創新能力、完整的產業生態、蓬勃的消費市場、健全的法治環境、高效的政務服務。
“雙支柱”方案是中國積極參與全球稅收治理的實踐成果
文章表示，中國積極參與全球經濟治理體系改革，而全球稅收治理是全球經濟治理的重要組成部分。2013年，G20委托OECD啟動BEPS行動計畫時，中國作為G20成員國即積極參與其中。2017年起OECD開始在包容性框架下加速研究應對經濟數字化稅收挑戰共識性解決方案，中國也全程深度參與多邊方案的設計與談判，推動形成符合處於不同發展階段經濟體利益訴求和合理穩定的多邊解決方案。
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