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| 兩岸人民終將心靈契合，攜手走向中華民族偉大復興的光明大道。 |
中評社╱題：兩岸融合發展的整體性治理① 作者：黃清賢（台灣）；南開大學周恩來政府管理學院副教授，南開大學台灣政治研究中心主任，國台辦南開大學兩岸關係研究基地研究員，原台灣國民黨中央主席特別顧問、大陸事務部主任
【摘要】整體性治理希望能達到政策目標一致、執行手段相互配合，切實符合人民需求。這可以從治理層級、治理功能、公私部門協力等方面進行，跨越部門之間的鴻溝，從整體角度構建政府的功能。進而言之，需要解決人民問題爲導向、整體性的活動與合作、協調目標與手段、重視信任感與權責感、有效運用信息技術。
中共中央總書記習近平對於兩岸融合發展的論述，可以溯源自2014年11月1日視察福建平潭，在科技公司與多位台資企業的負責人座談時強調，兩岸同胞同祖同根，血脈相連，文化相通，沒有任何理由不攜手發展、“融合發展”。
接著，習近平總書記繼續在2015年3月4日與5月4日、2016年3月5日與11月1日、2019年1月2日與3月10日、2021年3月25日皆提到了“兩岸融合發展”，可見這是習近平總書記關於對台工作重要論述的主要組成，因此有必要對此進行研究與實踐。
本文擬從整體性治理（Holistic Governance）的觀點，探討兩岸融合發展如何在既有基礎上，繼續往前推進，亦即習近平總書記所言，“在探索海峽兩岸融合發展新路上，邁出更大步伐”，“要突出以通促融、以惠促融、以情促融，勇於探索海峽兩岸融合發展新路”。期待透過具有可操作性的思考，爲兩岸融合發展、共創中華民族偉大復興，建言獻策。
一、整體性治理的思維發展
治理（Governance）是指“公共”和“私有”的個人與機構，管理他們共同事務的多種方法總和，這是“調和”衝突或多樣利益，使其采取合作行動的持續性“過程”，包括強制人們服從的“正式”機構和制度，以及人們和機構同意或基於利益而理解的“非正式”安排。②因此，治理包括了公部門與私部門，協調及持續合作的過程，涵蓋強制的正式制度、被理解的非正式安排。
原則上，治理是“秩序的統治和集體的行動”的建立過程，③源自拉丁文Gubernare，意謂統治或指導。治理的構成是多種權威管理人民的統治形式，與個體致力於形塑他們自己主觀性的自我技術。④治理必須有目的，而且應該與秩序區隔；⑤因爲秩序不需要意識到目的或利益，秩序可以沒有治理而存在，治理則需要有秩序的某些形式。
從公共行政與公共政策的觀點切入，⑥治理可以定義如下：
(一)組織之間相互依賴：包括非政府行爲體，因此改變政府的邊界，代表公共、私人、志願部門的界綫變得模糊不確定。
(二)網絡成員之間持續互動：這是基於交換資源，以及協商共同目標的需要。
(三)博弈式的互動是基於信任：因爲受到了網絡參與者的協商，與同意的博弈規則所控制。
(四)對於國家有一定的自治權：網絡是自行組織的，對於政府沒有責任；不過，政府可以間接但不完全的管控網絡。
治理是從實踐領域開始，尋找參與者試圖安排的途徑對於政府的影響，以及參與者與政府機構的關係。舉例而言，若認爲消防部門的存在，原因是政府認識到火災問題，并對此設計出最合適的機構去應對；但或許也可以考察人們是如何應對火災風險，留意屋主、鄰居、社區團體、保險公司、地方當局的活動，探究這些是如何成爲政府事務。⑦從這種實踐的觀點，可更瞭解政府官僚介入火災風險管理的本質，同時更認識政府官僚與屋主、保險公司、社會組織之間持續活動的關係。
雖然基本的治理思維，有助於政府協同人民，一起完成共同目標，但是隨著時代發展，需要處理的事物與日俱增，政府組織逐漸分化成各種專業性部門，對人民的服務愈來愈不能發揮整體性的功能，真正幫助人民解決問題。
因此，整體性治理的概念被學界提出，認爲政府機構之間，若要有效地整合與協調，達到政策目標一致、執行手段相互配合，就需要有充分的溝通與合作，彼此強化以完成符合人民需求的治理。
這可以從治理層級、治理功能、公私部門協力等方面進行，跨越部門之間的鴻溝，從整體角度構建政府的功能，亦即讓整體性政府進行整體性治理，解決新公共管理的市場化、碎片化的問題，爲治理的有效性提出創新思維。
進而言之，由於傳統公共行政的衰弱，對於新公共管理的反思，合作理論與整體思維的復興，加上信息技術時代，以及社會風險的來臨，因此責任感與公共利益導向、價值協同與信息共享、政府部門的橫向與縱向整合、共同使命與認同感及有效激勵被強調，⑧造就了整體性治理的興起。
原則上，整體性治理的主要思想包括：
(一)以人民需求和問題解決爲導向：⑨政府以人民的生活需求爲工作重心，爲人民提供無縫隙的整體性服務，滿足人民的需求性與公平性。
(二)強調整體性的活動、協調、合作：以功能建立的政府，無法解決所有問題，因此需要推動各個專業、層級、部門之間的合作。
(三)注重協調目標與手段的關係：⑩發展趨勢是從目標與手段衝突的貴族式政府、目標衝突但手段強化的漸進式政府、目標強化但手段衝突的碎片化政府，到目標與手段不衝突也不強化的協調型政府，再到目標與手段都強化的整體性政府。
(四)重視信任、權責感、制度化：政府機構組織間通過充分協調與整合，建立互信、權責相符，彼此目標一致，手段相互強化，達成制度化的合作治理。
(五)依賴信息技術的有效運用：在網絡信息時代，可以更好地整合政府部門與層級之間的協調溝通，同時積極進行電子化政府建設，及時瞭解人民的真實需求并加以有效回應，大力提升整體性政府的服務效率與效能。
二、兩岸融合發展的論述推進
從字面來看，融合（Integration）是“團結不同事物的行爲或過程，或是將單獨的部分或元素，組合與協調成一個團結的整體”，⑪發展（Development）則是“使得某事物成長，或是變得更大或更高級的行爲或過程”。⑫所以，兩岸融合發展，就是讓兩岸組合與協調成一個整體，團結統一的行爲或過程，而且這種行爲或過程是讓兩岸成長，變得更大更好；同時，這也是一個動態的辯證過程，是兩岸成長得更大更進步的團結統一過程。
如前所述，習近平總書記在2014年11月1日提出兩岸融合發展的對台工作重要論述，到了2015年3月4日，習近平總書記參加十二屆全國政協三次會議的民革、台盟、台聯委員聯組會時，肯定兩岸制度化協商取得新成果，兩岸經濟“融合發展”不斷深入，各領域交流合作保持良好發展勢頭，台海局勢總體穩定，⑬也就是融合發展下的兩岸關係處於良好穩定狀態。
同年5月4日，習近平總書記與時任國民黨主席的朱立倫會面時，提到五點主張，其中的第二點指出，深化兩岸利益“融合”，共創兩岸互利雙贏，增進兩岸同胞福祉，是推動兩岸關係和平發展的宗旨。要充分考慮兩岸雙方社會的心理感受，努力擴大兩岸民衆的受益面和獲得感，尤其要爲兩岸基層民衆、中小企業、農漁民合作發展、青年創業就業提供更多機會，讓兩岸同胞參與越多受益越多，⑭內容雖祇提融合二字，但是整體的融合發展方向不變且更爲明確。
2016年3月5日，習近平總書記參加十二屆全國人大四次會議的上海代表團審議時表示，我們將持續推進兩岸各領域交流合作，深化兩岸經濟社會“融合發展”，增進同胞親情和福祉，拉近同胞心靈距離，增強對命運共同體的認知，⑮亦即將融合發展、拉近同胞心靈距離、增進命運共同體認知，加以進行有機的結合。
時序來到同年11月1日的下午三點，習近平總書記與中國國民黨的主席洪秀柱於北京人民大會堂會面時，在六點意見的第三點更提出推進兩岸經濟社會“融合發展”，⑯其中具體闡釋了兩岸開展經濟合作具有得天獨厚的優勢，秉持互利雙贏，促進兩岸經濟社會融合發展，符合兩岸同胞共同利益。
習近平總書記指出，國共兩黨要積極發揮交流管道作用，順應經濟發展規律，創新方式，推動擴大兩岸經貿往來，加強兩岸產業合作，支持兩岸企業合作創新、共創品牌、共拓市場，擴大兩岸中小企業和農漁業合作，擴大基層民衆參與面和獲益面。
他接著表示，青少年是民族的希望和未來，要爲兩岸青少年教育、成長營造良好環境，鼓勵早接觸、多交往，增進親情，瞭解大家庭，認同美好家園。大陸將本著“兩岸一家親”的理念，同台灣同胞分享大陸發展機遇；將研究出台相關政策措施，爲台灣同胞在大陸學習、就業、創業、生活提供更多便利。
2019年1月2日的《告台灣同胞書》發表40周年紀念會講話中，習近平總書記提出了深化“兩岸融合發展”，夯實和平統一基礎；他明確指出，兩岸同胞血脈相連；親望親好，中國人要幫中國人；對台灣同胞一視同仁，將繼續率先同台灣同胞分享大陸發展機遇，爲台灣同胞台灣企業提供同等待遇，讓大家有更多獲得感。
同年3月10日，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議的福建代表團審議時表示，要探索海峽“兩岸融合發展”新路，對台工作既要著眼大局大勢，又要注重落實落細；要加強兩岸交流合作，加大文化交流力度，把工作做到廣大台灣同胞的心裡，增進台灣同胞對民族、對國家的認知和感情。
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