|
| 澳門特區政府強有力的防疫舉措得到了廣大市民的肯定 |
中評社╱題：“挑戰與應對：新冠疫情中澳門特區的政府角色” 作者：郭善文（澳門），《澳門月刊》助理研究員、台灣成功大學政經所博士候選人；陸宗浩（澳門），澳門仁伯爵綜合醫院診療技術員、北京清華大學臨床醫學院碩士
新冠肺炎疫情襲來，澳門在特首及其行政團隊帶領下，已經取得了階段性的抗疫勝利，也進入常態化的抗疫階段。雖然社會環境的變化給澳門特區政府在此次防疫過程中帶來新的挑戰，但是特區政府強有力的防疫舉措得到了廣大市民的肯定。通過政府在突發公共事件中的不同角色，來觀察澳門特區政府在面臨社會變化帶來的新挑戰的應對，有利於進一步反思與總結階段性的抗疫經驗，為未來可能面臨的突發公共衛生事件儲備經驗。
新冠肺炎疫情蔓延全球，迄今纍積超過三千萬人確診。中國內地防疫得當，纍積確診人數也達九萬人。這次新冠肺炎疫情是新中國成立以來，傳播速度最快、感染範圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件。
澳門與內地交往頻繁、聯繫緊密，內地疫情爆發對澳門造成的影響較大。2020年1月22日，澳門確診了首宗新冠肺炎病例，為武漢輸入病例；2月4日特首宣佈將暫停博彩業和相關娛樂事業半個月；5月19日，澳門新冠肺炎確診患者清零；至10月25日，澳門纍計46宗病例，所有患者均已康復出院，無死亡病例，無任何醫務人員受到感染，無本地社區傳播現象。隨著內地疫情的穩定，澳門也已進入常態化抗疫階段，正逐漸從延續期向痊癒期過渡。為恢復受重創的經濟，8月26日內地重啟赴澳門的自由行。澳門政府也積極以線上推廣與線下街頭路演的形式，刺激內地遊客赴澳。新冠肺炎疫情是非典、中東呼吸綜合症、埃博拉之後，澳門面臨最嚴重的一次突發公共衛生事件。疫情來勢洶洶，新上任的特區政府團隊配合得當、措施果斷、應對及時，防疫取得了成效，配合出台了中小微企業支持、信貸還貸支持等一系列的惠民利民措施，獲得了廣大澳門市民認可。
隨著粵港澳大灣區建設的推進，澳門與內地的人員流動衹會更加密切、互動更為頻繁。加之，科技進步帶來媒體生態的改變。這都加劇了社會環境的改變。在社會環境有所變動的情況下應對突發公共衛生事件，對新一屆澳門特區政府來說是對其團隊執政能力的重大考驗。本文以“政府角色”為分析框架，解構澳門特區政府在新冠肺炎疫情的階段性防控過程中承擔的不同角色以及因不同角色而面臨的挑戰與應對。
一、分析框架：突發公共衛生事件中特區政府的不同角色
近些年來，突發公共衛生事件屢有發生，如非典、中東呼吸綜合症、埃博拉、甲流、禽流感等。突如其來的公共衛生事件不僅會對公眾生命健康造成嚴重威脅，更是對社會經濟與秩序、政府行為與運作、國際交流與合作等諸多方面均會產生廣泛而深刻的影響。突發公共衛生事件作為複合型危機，要求政府職能更全面、更系統。梳理以往關於政府在應急回應過程中政府作用的研究主要關注到了以下四個維度：
其一，政府的應急主導作用：包括通過健全政府應急管理體系的頂層設計與完善應急法制①來強化政府面臨危機時，掌控危機局勢、及時應對、駕馭事態發展、採取應急處置的能力②。同時，增強政府社會組織引導，充分發揮社會組織專業優勢動員社會力量積極參與應急回應。其二，政府對輿論導向與資訊溝通作用：政府在突發公共事件輿論中面臨的挑戰與對策，尤其是在面臨新媒體興起後的應急回應中，面對公眾對應急資訊的需求，如何進行資訊公開與溝通更顯重要。其三，政府多方協調的作用：政府在應急回應時，必須藉助其政府強大的組織動員能力以高效調配應急資源，其中包括了府際間的合作聯動③、協調軍方參與應急回應④與國際間風險治理的合作⑤等。其四，政府推動科技與制度創新的作用：公共安全科技的應用⑥會帶來應急能力的提升，特別是應急回應的數位化、智能化對政府應急能力會有重大提升，而每一次突發公共衛生事件都是對既有應急回應機制調整的機會視窗。
上述四項政府作用分別對應了政府在應急響應中的四個角色，即應急主導者、風險溝通者、資源協調者以及創新推動者。在解構澳門特區政府在突發公共衛生事件中的角色時，必須考慮到澳門作為“一國兩制”下的微型政治經濟體，與鄰近區域人員交往頻繁、聯繫緊密，作為開放性微型政治經濟體面臨域外因素影響大。換言之，澳門政府在遭遇突發公共事件尤其是面臨突發公共衛生事件時，必須扮演好域外聯絡者的角色。
故此，分別以應急主導者、風險溝通者、資源協調者、域外聯絡者以及創新推動者五個角色維度進行分析。
二、特區政府在突發公共衛生事件中面臨的挑戰
第一，應急力量的變化為特區政府應急主導者的角色帶來挑戰。政府強大的行政權可調配最大程度的社會資源，對應急事件的響應來說是最優之選。社會資源調配很大程度上受社會環境的變化而影響。社會環境的變化會為政府在突發公共衛生事件中的應急主導地位帶來一定的挑戰。
首先，官方應急力量得到強化，對行政長官統籌能力要求更高。1992年第72/92/M號法令廢除了1979年澳門早期的民防安排，規定了以行政長官為中心，軍事化部隊及治安部門的聯合為主要力量、公民與私人實體為輔的應急體系。直至2020年，天鴿颱風重創澳門後，第11/2020號法律澳門民防法律制度頒佈，明確了澳門特別行政區民防體系由行政長官、聯合行動指揮官、保安部隊及保安部門、在民防方面具特別許可權或技術且經行政長官指定的公共及私人實體組成，以應對包括公共衛生事件在內的突發公共事件。在必要時可依法由行政長官向中央人民政府請求中國人民解放軍駐澳部隊提供協助。行政長官作為特區政府的核心，在官方應急主導力量不斷強化的背景下，對其統籌協調能力是巨大考驗。
其次，民間的應急力量增加，政府不容忽視。近萬個社團構成了澳門社會，澳門的社團扎根於澳門社會，參與賑災更是由來已久。政府在災害應急響應時，容易失去公眾信任，使公眾對政府行為產生猜疑，進而造成政府在應急回應工作中的阻滯，社團的積極參與恰好可提升社區的抗逆力⑦以及強化居民的凝聚力。另外，在澳的中央企業⑧作為澳門企業的特殊存在，具有資源充沛、把控節點、服務面廣的特點，也成為澳門民間應急力量中的重要組成。在澳門多次的應急回應中，在澳央企也積極有所作為積極參與應急回應中來，如協助特區政府在內地採購防疫防護物資任務等。
再次，應急醫療資源的增加，需進一步優化配置。對於突發公共衛生事件而言，醫療資源作為應急回應的重中之重，會直接影響應急成效。澳門的應急醫療資源在逐步增加：在硬體設施方面，路環公共衛生臨床中心已投入運作，並計畫在仁伯爵綜合醫院周邊興建公共衛生專科大樓及在離島醫療綜合體內建設傳染病隔離病房。隨著公共衛生臨床中心及應急人員宿舍等配套設施已投入使用，澳門的傳染病防控能力將更為完善。在面對重大傳染性疾病時，需要進行物理隔離，硬體設施顯得尤為重要。澳門人口密度高，非常容易導致社區感染，澳門需要更為具有科學規劃、前瞻性部署來優化配置醫療資源。以本次新冠肺炎疫情來說，傳染病病床⑨與負壓急救車輛都存在不足的情況。另一方面，突發公共衛生事件與其他應急事件不同，突發公共衛生事件的應急回應更需要專業指導。自SARS疫情以後，澳門已經不斷加強傳染性疾病的防控能力，如與粵港建立防治傳染病交流合作機制、優化防疫接種及提升醫護人員對傳染病認知等軟實力。
第二，資訊傳播方式改變對特區政府風險溝通者的角色帶來挑戰。政府與民眾間的溝通成效，很大程度取決於資訊傳播的方式。作為風險溝通者，特區政府需順應資訊傳播方式的變化。以短視頻平台、微信、微博為代表的新媒體具有暫態、便捷、低門檻以及強刺激參與的特徵，而新媒體途徑已嵌入公眾日常資訊交換中。在面對突發公共衛生事件時，資訊傳播方式的改變會帶來一些影響：其一，“新媒體”與生俱來的特徵決定了，為應急回應中謠言傳播與輿論聚焦提供了便利。這就要求應急回應資訊的權威性，時效性，易懂性，呈現方式的可視性，才可能擠掉謠言甚至是詆毀政府的流言的生存空間成為應急回應中政府必須直面的問題。其二，“新媒體”為政府在應急科學和政策的傳播帶來了便捷的途徑。比如，在內地新冠疫情中，“丁香醫生”自媒體平台在資料匯總的視覺化、科學防疫資訊的普及方面都有很成功的嘗試。其三，在移動互聯網時代，演算法推薦正在資訊傳播中大顯身手。演算法讓資訊與使用者實現精準對接，將資訊與使用者進行個性化匹配，讓人很容易從紛繁複雜的資訊中找到自己需要的資訊，從而節約資訊搜尋成本、提升資訊選擇效率⑩。如何利用演算法推薦有的放矢做好應急回應中的精準傳播，也是特區政府在突發衛生事件的應急回應中需關注的焦點。
第三，經濟結構變化與社會福利增加為特區政府資源協調者的角色帶來挑戰。按國民經濟部門分類來看，澳門經濟主要以第三產業為支撐。特別是在“自由行”與“賭權開放”的雙重加持下，以博彩業及博彩仲介業為龍頭的服務業早已成為澳門的經濟命脈，澳門的各行業因博彩業帶來的外溢效應而獲益。澳門的服務業存在兩個明顯特點，即“人員流動性高”與“顧客與雇員嚴重對外依賴”。其中，高流動性對重大傳染性疾病的防疫是極為不利的，也在客觀上為政府的防疫工作增加了難度。而當突發公共衛生事件時，人員無法自由流動，經濟必定會受負面影響。加之，雇員的嚴重對外依賴，會對復工帶來一定影響。除此之外，博彩業也為特區政府帶來了龐大的博彩稅收。長時間以來，澳門政府的公共開支與澳門社會的高福利支持均依賴於博彩稅收。儘管澳門的政府盈餘充盈，但若長時間的“支遠大於收”對澳門整體來說都是不利的。在應急回應中作為資源協調者，如何處理好疫情防控、經濟發展與社會穩定對於特區政府來說也是重大的挑戰。
|
