中評社╱題：兩岸應構建一套防止政治風險爆發的制度“防火牆” 作者：祝捷（武漢），武漢大學法學院副院長、教授、博士生導師；陳文菊（武漢），武漢大學兩岸及港澳法制研究中心助理研究員
兩岸“防火牆”制度是兩岸因應台灣地區政黨輪替常態化牽動兩岸關係起伏的機制性路徑，其核心功能在於調適兩岸關係中的政治對抗力度與政治風險係數，為兩岸最終實現和平統一提供有利的制度空間。如果給兩岸“防火牆”制度下一個粗淺的定義，大致可以概括為：兩岸著眼雙方政治對抗升高，兩岸關係遊蕩於“走火”邊緣的緊迫情勢，立足兩岸處於“內戰中止”狀態的法理定位，堅持“和平統一，一國兩制”的政策與法律要求，依託兩岸和平協議、兩岸關係和平發展框架等既有理論資源，所提出、構建的用以防控兩岸“擦槍走火”跨海峽制度安排。然而，這一概括性的定義難以形成具有說服力的理論體系，也無法應對複雜多變的實踐需求。對兩岸“防火牆”制度內涵的理解，還需要結合制度基礎、制度內容、制度目的、制度底線等內容進行。兩岸“防火牆”制度的構建必須納入共同反對台獨分裂圖謀的要件，以之作為兩岸達成“防火牆”制度的底線要求。唯有如此，兩岸“防火牆”制度才能行穩致遠，為兩岸最終實現統一奠定有利的制度空間。
2020年1月11日，民進黨在台灣地區“二合一”選舉中獲得勝利，繼續穩住了2016年以來的“全面執政”態勢。卸掉連任包袱的蔡英文總統在兩岸關係的處理上不再如2016年上台之初策略性地給出一份“未完成的答卷”，而是全面“倚美抗中”，鼓噪“以疫謀獨”、“以法謀獨”；籠罩於敗選情緒中的國民黨則在國家統一立場上呈現出退卻與失語的趨勢，出現“綠化”風險，原本就陷入“冷和平”的兩岸關係因此持續走低，臨近“擦槍走火”的危險邊緣。6月9日，美軍C-40A運輸機飛越台灣，台灣當局“以洋謀獨”戲碼持續升級，以“經程序完成申請”、“並未降落”的說辭美化美軍機飛越台灣的行動，蓄意挑釁試探大陸底線。6月11日，台灣方面突然試射多枚導彈，在兩岸關係持續緊張的局勢下釋放強硬信號。面對台灣方面持續升級的挑釁行徑，大陸予以堅決回擊，多次派遣解放軍軍機到台灣所謂“防空識別區”執行戰備巡航任務。台海地區長期以來和平穩定的態勢是否能夠持續，兩岸是否會真正“走火”成為兩岸各界共同關心的現實問題。
兩岸關係隨附政黨輪替“陰晴不定”的歷史現實隱含了一條經驗邏輯：缺乏制度托底的兩岸關係極易受政治情勢的擾動，唯有以制度的穩定性承載兩岸交往互動中的程序、規則、邊界，發揮制度的約束功能，兩岸關係才能從偶然狀態中擺脫。因此，兩岸亟需凝聚共識，構建一套能夠調適、防控兩岸政治風險的制度性框架。具體來說，可在兩岸處於“內戰中止”狀態的理論邏輯之下，立足“和平統一，一國兩制”的政策與法律要求，藉助兩岸和平協議、兩岸關係和平發展框架等理論資源，構建一套以兩岸和平協議為基石，以兩岸間重大議題的制度性安排為主體的兩岸“防火牆”制度。
一、兩岸“防火牆”制度的釋義
目前來說，兩岸“防火牆”制度衹是一種理論上的制度設想。因此，在闡明制度形成的內在邏輯與主要內容前，有必要率先明確制度的理論意涵。兩岸“防火牆”制度是兩岸因應台灣地區政黨輪替常態化牽動兩岸關係起伏的機制性路徑，其核心功能在於調適兩岸關係中的政治對抗力度與政治風險係數，為兩岸最終實現和平統一提供有利的制度空間。如果給兩岸“防火牆”制度下一個粗淺的定義，大致可以概括為：兩岸著眼雙方政治對抗升高，兩岸關係遊蕩於“走火”邊緣的緊迫情勢，立足兩岸處於“內戰中止”狀態的法理定位，堅持“和平統一，一國兩制”的政策與法律要求，依託兩岸和平協議、兩岸關係和平發展框架等既有理論資源，所提出、構建的用以防控兩岸“擦槍走火”跨海峽制度安排。然而，這一概括性的定義難以形成具有說服力的理論體系，也無法應對複雜多變的實踐需求。對兩岸“防火牆”制度內涵的理解，還需要結合制度基礎、制度內容、制度目的、制度底線等內容進行。
第一，“九二共識”是兩岸“防火牆”制度形成的政治基礎。兩岸“防火牆”制度的提出，是在兩岸政治對抗升高，兩岸關係滑向“走火”邊緣的緊迫情勢下，雙方為保留“和平統一”選項而進行的一種策略性、階段性的選擇。這種選擇並不意味著我們在國家統一立場上出現動搖或退卻，更不能理解為對台獨立場與行徑的縱容。“防火牆”制度並非無原則的“防火”，而是以“九二共識”為政治基礎的“防火”。衹有在台灣方面堅持“九二共識”、認同“一中”的前提下，兩岸“防火牆”制度才具有現實可能性。
第二，結束兩岸政治對立是兩岸“防火牆”制度的核心內容。台灣問題具有高度複雜性，涉及經濟、政治、文化、社會、外交等各個領域，①任何一個領域的變化都可能牽動兩岸交往互動的變化，對兩岸政治風險的抬升產生或大或小的影響。兩岸“防火牆”制度不僅要關注兩岸經貿合作、文化交流等“低敏性”議題，圍繞這些議題搭建相應的平台與機制，藉由“低敏性”議題的制度框架來調適兩岸政治對抗，更要跳出以往兩岸間制度構建偏向迴避政治性議題的局限，直面兩岸間敏感的政治性議題，通過改造“和平協議”功能定位、簽訂“和平協議”的方式，結束兩岸政治對立。在兩岸“防火牆”制度的框架體系中，結束政治對立不僅是該制度的直接指向，也是該制度能否實現“防火”功能的根本環節，因此，結束兩岸政治對立是兩岸“防火牆”制度的核心內容。
第三，反對台獨分裂圖謀是兩岸“防火牆”制度的底線要求。兩岸“防火牆”制度的構建從實踐面向來說源於兩岸政治對抗的升高，而兩岸政治對抗的升高又源於台獨勢力的挑弄。在兩岸堅持“九二共識”的基礎上，原本因台獨勢力挑起的緊迫情勢能夠在兩岸“防火牆”制度的調適下得以緩和，但台獨思潮與台獨勢力本身並不會因此自動根除。因此，兩岸“防火牆”制度的構建必須納入共同反對台獨分裂圖謀的要件，以之作為兩岸達成“防火牆”制度的底線要求。唯有如此，兩岸“防火牆”制度才能行穩致遠，為兩岸最終實現統一奠定有利的制度空間。
第四，兩岸實現和平統一是兩岸“防火牆”制度的最終指向。兩岸“防火牆”制度作為一種因應現實情勢的制度性安排，其直接目的在於以制度的方式為兩岸的行為設置一個“隔離帶”，防控兩岸互動中政治風險的爆發和常態化。但從更為宏觀的角度看，兩岸“防火牆”制度因其在邏輯上內含了兩岸關係和平發展的期待，實際上可納入兩岸關係和平發展框架的範疇。因此，兩岸“防火牆”制度與兩岸關係和平發展框架的最終目的導向是一致的，即都以解決台灣問題、實現兩岸和平統一為目標依歸。但與兩岸關係和平發展框架第一階段因循類似新功能主義的整合路徑，先在經濟、文化和社會等方面推動功能性整合，進而推動政治層面的整合，務實地走出“以合促統”的路子不同，②兩岸“防火牆”制度一開始就注重政治性議題的設計，該制度框架推動兩岸和平統一的具體路徑具有自身的獨特性。
二、構建兩岸“防火牆”制度的雙重邏輯
（一）構建兩岸“防火牆”制度的現實邏輯
制度的構建，源自於實踐對於制度的需求。兩岸“防火牆”制度的構建，亦是如此。具體來說，兩岸互動過程“對抗性”基調抬升與現有互動機制抵禦政治風險疲軟之間的矛盾，直接刺激了兩岸“防火牆”制度的產生。
一方面，兩岸政治對抗週期性爆發，兩岸互動風險上升。從兩岸交往互動的實踐來看，兩岸關係會隨著台灣地區政黨輪替的發生呈現出週期性對抗的特徵。③在當前台灣地區政治光譜朝著“藍消綠長”趨勢演變、“藍營”發生自我異化風險以及“政黨輪替常態化”的現實背景下，兩岸關係不僅會隨附政黨輪替“陰晴不定”，爆發週期性政治對抗，國民黨調適、修正兩岸關係的能力也會遭到制約和消減，使得“對抗性”成為兩岸互動中的主基調和主趨向。首先，在“藍綠”實力對比逆轉的背景下，國民黨在選舉競爭中實現“觸底反彈”、重返執政的週期可能會發生變化，八年一輪替的模式被打破，從而拉長民進黨執政時長。在民進黨執政時段拉長的背景下，民進黨改變其台獨黨綱的預期從邏輯上來說不升反降，兩岸關係的對抗時段相應地也會拉長。其次，“藍消綠長”實力對比結構的形成，某種程度上來說是台灣地區“民意結構偏獨化”的結果。在台灣地區“民意結構偏獨化”的牽引下，國民黨會不斷加速自身的“虛級化”與“本土化”進程，在迴避、曲解“九二共識”的過程中出現喪失核心論述、走向“綠化”的風險。而國民黨在國家統一立場上的退卻與失語，不僅會使其在選舉競爭中喪失以“兩岸牌”為核心的論述優勢，加大其重返執政的難度，也會加大其與大陸建立良性互動關係的難度，出現即使是國民黨執政也難以使兩岸關係重回“熱和平”狀態的情況。因此，從當前台灣地區政黨政治的發展脈絡和各大政黨的行為模式及政策趨向來看，未來兩岸關係中的對抗性因素會持續性升高，“對抗性”成為較長一段時期內兩岸互動的主基調和主趨向。
另一方面，兩岸既有互動機制“脆弱而片面”，阻卻政治風險的能力下降。從經驗角度看，兩岸既有互動機制大致可以歸納為三個層面：兩岸透過兩會框架形成的事務性商談機制，兩岸政黨對話機制，兩岸民間交往機制。④這些機制不僅促進了兩岸交流、交往的深入，也在某種程度上緩和了兩岸間的政治對抗。遺憾的是，在台灣地區“政黨輪替常態化”的衝擊下，兩岸互動機制呈現出明顯的局限性，致使其回應、消解兩岸政治風險的能力越來越低。首先，缺乏高位階規範約束的兩岸既有互動機制呈現出明顯的脆弱性，無法以制度的穩定性免疫政黨輪替對兩岸關係的衝擊。其次，兩岸既有互動機制具有偏向事務性議題的片面性，政黨輪替使兩岸政治性互動與事務性互動不平衡態勢持續加深，對政治性議題的迴避使其本身面臨功能缺位的問題，難以以制度的方式防範、阻卻政治風險的爆發。
在政黨輪替導致兩岸政治對抗週期性爆發、兩岸互動風險上升的背景下，兩岸關係可以說隨時面臨著“擦槍走火”的危險。但“脆弱而片面”的兩岸既有互動機制卻無法有效阻卻、抵禦政治風險的爆發。因此，我們需要跳出既有互動機制的局限，探討一套較為完整的、剛性的制度體系，以防控政治輪替所觸發的政治風險。
（二）構建兩岸“防火牆”制度的理論邏輯
兩岸“防火牆”制度的構建既源於政治實踐中風險防控的現實需要，也源於台灣問題論域中的某些理論訴求。兩岸“防火牆”制度的構建，不僅是兩岸仍處於“內戰中止”狀態的邏輯選擇，也是堅持“和平統一”優先選項的策略性舉措。
一方面，兩岸關係的“內戰中止”狀態在邏輯上要求“防火牆”制度的構建。從法理上而言，兩岸關係的本質是“內戰中止”雙方的關係，兩岸迄今仍處於敵對狀態。台灣問題因國民黨挑起的反人民“內戰行動”而產生，因“內戰行動”向“內戰狀態”的轉化而延續。⑤1979年之前，在國共雙方均訴諸軍事行動等“熱戰”模式來解決內戰問題的背景下，兩岸處於典型的“內戰行動”之下。1979年之後，在“和平統一，一國兩制”基本方針的指引下，大陸確定了以“接觸-談判”取代直接軍事行動的統一方式，台灣方面也在邁向“政治轉型”的過程中放棄了“熱戰”思維，兩岸直接訴諸武力的“內戰行動”隨之中止。但由於我們並未放棄結束內戰、實現兩岸復歸統一的目標，雙方也未達成結束內戰的正式協議，兩岸仍處於“內戰中止”狀態之下。因此，兩岸關係從法理上而言是“內戰中止”狀態下雙方的關係。在內戰雙方尚未簽署從法理上結束內戰的“和平協議”前，內戰的發展方向是開放的，既可以持續維持中止狀態，也可能因“和平協議”的簽訂而正式結束，還可能因某種政治情勢的發生而重回“熱戰”狀態。在當前台灣地區“政黨輪替常態化”與“民意結構偏獨化”交織、兩岸互動過程“對抗性”基調持續升高的背景下，兩岸關係的“內戰中止”狀態無疑會遭到政治情勢的反復衝擊，甚至出現崩解，重回“熱戰”的危險。據此，有必要從制度設計的角度出發，構建一套能夠從法理上正式結束兩岸“內戰中止”狀態的制度性安排。
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