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| 大灣區建設是港澳積極融入國家發展大局的重要平台 |
中評社╱題：粵港澳大灣區經濟一體化的法治推進 作者：許政敏（廣東），廣東外語外貿大學法律碩士、科研助理；馮澤華（廣東），深圳大學港澳基本法研究中心博士研究生
從大灣區建設的長遠目標而言，除了實現內地與港澳憲制秩序的重構外，更重要的是實現大灣區經濟一體化。所謂的大灣區經濟一體化，是指大灣區合作各方彼此開放，消除貿易堡壘，形成人流、物流、資金流、信息流等生產因素自由流動的相互聯繫、相互依賴的經濟利益共同體。綜觀與“一國兩制”有關的法律規範，大灣區經濟一體化至少可從憲法、港澳基本法、全國性法律、區際司法協助協議、粵港澳府際協議、CEPA及其補充協議等規範中獲得法律依據。然而，大灣區經濟一體化面臨著法律衝突、區際政府合作許可權不明、司法協助範圍窄、法律服務業合作緩慢等瓶頸。鑒於此，大灣區應在平等、協商、互利、共贏原則的基礎上，通過實行多元立法路徑，多維度構築跨境執法合作機制，加快推進司法互助類型全覆蓋等路徑，推進經濟一體化的偉大工程。
所謂的大灣區經濟一體化，是指大灣區合作各方彼此開放，消除貿易堡壘，形成人流、物流、資金流、信息流等生產因素自由流動的相互聯繫、相互依賴的經濟利益共同體。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）指出，大灣區在國內擁有著最強的經濟活力，也是中國開放程度最高的經濟區域。因而如何讓大灣區的經濟合作更上一層樓，成為新時代國家經濟建設的重要議題之一。近年來最高人民法院與港澳簽署了一系列民商事司法協議，公安部亦定期與港澳警察部門進行一定範圍的合作，這些合作在一定程度上緩和了大灣區經濟一體化的法律堡壘，然而，“一國兩制”下人為的法律區隔造成粵港澳法律規範間的銜接性弱，海關、稅收、市場監管等制度差異大，人流、物流、信息流、資金流等生產要素難以在三地有效流通。有鑒於此，本文擬從大灣區經濟一體化法治保障的理論基礎出發，追尋其規範依據和法治瓶頸，最後設計大灣區經濟一體化的若干法治路徑，期待研究成果能促進大灣區深度建設。
一、大灣區經濟一體化的規範依據
當前，大灣區經濟一體化進程緩慢之根源並不在於沒有法律依據，而在於建立的合作機制不健全、合作許可權不明晰。實際上，國務院政府工作報告關於大灣區經濟一體化的內容獲得全國人大的通過，上升為法律意志，這足以表明大灣區建設具有法律基礎。①合作各方需要通過憲法、基本法等規範內在的立法精神、目的、原則等因素運用法解釋學進路夯實大灣區經濟一體化的法律依據。綜觀與“一國兩制”有關的法律規範，大灣區經濟一體化至少可從五大規範中獲得法律依據。誠然，這些依據並非以直接的、明確的方式為大灣區經濟一體化奠定扎實的根基，甚至有些法律依據在現階段仍表現為軟法性質，但並不妨礙大灣區經濟一體化以綜合性的、系統化的方式呈現法律依據。衹有全面準確理解“一國兩制”在國家發展大局的長久性、重要性等特徵，大灣區經濟一體化的法律依據才能日益彰顯。
（一）憲法
自國務院《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐（2014年6月）》白皮書頒佈以來，幾乎所有的涉港澳官方文件均強調“憲法和基本法共同構成特區的憲制基礎”。《規劃綱要》亦指出，嚴格依照憲法和基本法辦事是建設大灣區的首要原則與前提。之所以強調憲法作為特區憲制基礎之一，是因為部分港澳反對派勢力過於強調基本法上的“兩制”，而忽視了基本法上的“一國”。這些有意割裂的邏輯思維導致高度自治權成為挑戰中央全面管治權的擋箭牌。儘管憲法並沒有明確規定大灣區經濟一體化的相關許可權問題，但從憲法原理的角度而言，我國作為統一的主權國家，港澳特區法律體系長期與內地法律體系進行區隔，既不利於主權國家法律體系統一的需要，亦不利於“一國”與“兩制”實現良性互動。實際上，“一國兩制”的實施絕非為了區隔內地與港澳，而是為了兩地的融合，因為港澳回歸前，內地與港澳事實上即為“一國兩制”。港澳特區不實行社會主義制度，並不意味著在國家層面上的其他制度的隔離，如雙方均實行市場經濟，這就可在經濟制度上相互融合。港澳融入國家發展大局，尤其是正如火如荼的大灣區建設，強調法律制度不斷走向統一，在經貿往來、人才與資金流動、信息傳遞等經濟與人文因素方面的法律不斷趨於統一。憲法實施之目的在於統合全國的法律體系，若有意隔絕各地的法律體系，憲法的實施亦即毫無意義。因此，儘管根本法為大灣區建設提供的法律基礎較為薄弱，但仍可稱為大灣區經濟一體化的法律依據。
（二）港澳基本法、全國性法律等規範
第一，港澳基本法。基本法作為明確賦予港澳特區具有高度自治權的憲制性法律，是大灣區經濟一體化的法律依據之一。首先，基本法並非僅適用於港澳，而是適用於全國的憲制性法律，其效力是及於中國所有領域及中國公民的。由此，港澳法律制度與廣東施行的法律制度存在相通之處即可為大灣區經濟一體化提供共同的法律空間。其次，大灣區經濟一體化並未干預港澳自行管理的事務，因其以協議的合作方式獲得港澳的認可而滿足基本法的強制性要求。最後，港澳之所以能夠與廣東合作，其權力來源於基本法授予港澳獨立的行政管理權、立法權、司法權和終審權。港澳享有的綜合性權力可直接決定其就任何方式與廣東進行區際合作。為了賦予港澳充足的自治權，基本法還明確規定行政長官可代表特區處理中央授權的對外事務和其他事務，②作為一條具有能動性的兜底條款。如此觀之，港澳擁有與廣東進行合作的權力，這種權力根基早已隱藏於基本法的文本之中。
第二，列於基本法附件三中的全國性法律。經濟一體化運行需在符合法律法規及監管要求的前提下方能長遠健康地發展。在大灣區中，港澳有獨立的立法權，廣東九市相關法律亦各有體系，因此粵港澳三地法律難以統一。但是細究三地法律體系可知，列於基本法附件三之中的法律不失為銜接港澳與內地規範協調的良策。顯然，全國性法律是能夠直接適用於港澳的憲制性法律，其之所以能夠成為大灣區經濟一體化的法律依據之一，是因為其亦能作為聯結廣東與港澳的規範適用平台。綜觀當前在港澳適用的全國性法律，無一例外均可作為大灣區經濟一體化的法律基礎，如《關於中華人民共和國國慶日的決議》為國慶黃金周的出現提供法律依據。每年國慶黃金周，往返港澳的廣東遊客絡繹不絕，大大推動粵港澳三地的旅遊業、酒店業、餐飲業等發展。其他的全國性法律涉及外交、國防、國家領土等問題同樣為大灣區經濟一體化提供定紛止爭的依據，保證粵港澳三方在統一的主權國家框架內進行合作。
（三）區際司法協助協議
根據基本法的規定，港澳可與全國其他地區的司法機關達成司法協助協議。③這就為港澳司法機關與內地司法機關的司法協助活動提供立法依據，司法協助既包括港澳司法機關與全國其他地區任何級別的司法機關建立司法協助關係，亦包括全國其他地區任何級別的司法機關與港澳的司法機關建立司法協助關係。易言之，基本法上的國內司法協助條款既賦予了港澳司法機關此權力，亦賦予了內地司法機關該權力。然而，過去的研究往往先看到該條款的主體為港澳司法機關，即斷言這一條款是港澳司法機關占主導地位，實際上這一思路並不符合基本法，長期遵循這一思路不啻不利於穩固大灣區經濟一體化的司法基礎，更不利於健康運行“一國兩制”。基本法是全國性法律，不僅在港澳實施，而且同樣在內地實施。以往的研究將基本法視作港澳法律制度與內地法律制度的防火牆而片面地理解這一條款，即僅限港澳司法機關單方面有權與內地司法機關建立司法協助關係。實際上，既然內地亦實施基本法，亦即意味著內地司法機關有權與港澳司法機關達成司法協助，這個過程既可以是港澳發起，亦可以由內地先發起，兩者均享有主導權。隨著港澳與內地，尤其是大灣區經貿往來的深入發展，港澳司法機關與內地就民商事建立司法協助關係的意願亦高，而非過去內地急於打開港澳市場而被動地與港澳司法機關建立司法協助關係。一言以蔽之，內地與港澳經貿往來愈深入，兩者的司法地位愈平等。而基於內地政治體制問題，儘管從法律規範上，內地的各級司法機關有權與港澳司法機關直接達成司法互助關係，但往往不會直接聯繫港澳司法機關而是先向上級司法機關甚至向最高司法機關（如最高人民法院）請示之後再行聯繫合作。廣東各級司法機關與港澳司法機關建立司法互助關係時需要取得最高司法機關的授權方可排除政治上的風險。這些風險仍在短時間內存在，但隨著各方全面準確理解基本法之後即可逐步消除。
（四）粵港澳府際協議、CEPA及其補充協議
粵港澳合作多年來的立法協調工作主要依託的是區際性規則，亦即粵港澳府際協議④、CEPA及其補充協議兩大規範。這兩大規範構成了大灣區經濟一體化最為直接的規範依據，也是區際合作最為直接的法律依據。目前，粵港澳府際協議、CEPA及其補充協議的簽署尚未按照憲法、立法法規定的立法程序轉化為通行於全國的法律，是否履行協議完全依賴於締約主體的自覺性，故學界多將這些區際法規則視作“軟法”，具有一定的合理性，這也是大灣區建設被認為法治基礎不夠的原因之一。⑤而待大灣區建設進展到一定程度時，粵港澳在中央的授權下或陸續起草並由全國人大通過的一些具有國家強制力的法律，如學界一直主張制定的《區際衝突法》。⑥然而，這種觀點衹以府際協議是否有國家強制力作為保障依據而忽視了軟法的效力。一旦合作一方不履行或者拖延履行協議，其他各方亦自然收緊與之合作的進度，違約方甚至有政治責任之可能，這就暗藏一定的責任約束作用，而非簡單以所謂的國家強制力作為評判標準。況且，在“一國兩制”框架下，如何運用國家強制力仍然是一個重大命題，亟需各方探索可行的方案。隨著粵港澳合作的深入，一些行之有效的法治經驗將陸續得以總結，中央亦會適時在法律規範上明確大灣區經濟一體化的法律地位。
（五）WTO規則
港澳為WTO成員，享有“單獨關稅區”的國際法地位，而廣東雖不是單獨關稅區，卻獲得中央的默認授權而成為代表中國內地進行地方法治創新的地區。中國內地以發展中國家身份加入WTO，而港澳則是發達經濟體身份，因此，廣東在WTO中的權利義務與港澳不盡相同。綜觀WTO規則的調整範圍，其主要針對的是經濟貿易問題，而經濟貿易問題往往涉及社會、法律和文化領域，實際上，規則調整的範圍並非十分清晰。大灣區經濟一體化在初期主要規制經濟貿易問題，基於此，WTO規則必然也起到一定的規範作用。由於港澳為國際自由港，涉外貿易多，許多國際企業在港澳設立總部，商事主體亦多運用WTO規則簽訂貿易合同，大灣區經濟一體化必然要考慮這些規則所潛在的問題，如市場經濟地位等。由於內地市場多個領域的開放程度不及其他WTO成員，中國內地的市場經濟地位並未得到普遍認可。而非市場經濟地位的WTO成員所受到的對待必然有所不同。這些因素的介入必然影響大灣區經濟一體化的正常運行。由於粵港澳均屬同一主權國家內的地方，如何處理WTO規則對不同地域適用的不同將直接影響到憲法在大灣區建設中的統合作用，亟需合作各方謹慎處理。從大灣區長久建設的需要來看，各方可以通過非政府組織行為，如加強企業、社會公共組織的合作以儘可能規避WTO規則中規制政府行為的規定，以規避對大灣區不利的因素，而對於那些仍然對大灣區有利的則“取其精華”，從而在WTO框架下實現大灣區建設的利益最大化。
二、大灣區經濟一體化的法治瓶頸
（一）大灣區法律衝突成為建設的最大障礙
首先，港澳立法備案審查制度欠佳。從憲法原理的角度而言，作為一個統一主權國家，“一國兩制”的實施絕非為了區隔內地與港澳，更多的是為了兩地的融合。因此，探討港澳與內地的融合問題，應該更多地採用憲法思維，而非國際私法思維，儘可能從主權國家的立場去尋求港澳與內地在發展問題上的最大公約數。但“一國兩制”實踐二十餘年來仍未建立由中央主導的違基審查制度⑦。港澳司法實踐往往由司法機關自行對違反基本法的法律進行審查，這就削弱了中央在違基審查活動中的主導地位，也是導致法律衝突難以解決的障礙之一。時至今日，中央對港澳特區的立法備案制度並未公開化運行，亦沒有發回任何一部港澳立法文件並使之失效。社會公眾無法獲悉港澳立法文件是否完全適應大灣區建設的立法需要。
其次，民商事、刑事、行政立法衝突明顯。“一國兩制”下的大灣區形成三個相對獨立的法域和法系，因此而形成三套不同的法律制度。不同制度間對民商事、刑事、行政等方面的制度建構自然不同，對海關、稅收、市場監管、破產制度、知識產權等涉及生產要素方面的法律問題自然亦不同，這就導致大灣區生產要素難以在同一個相對暢通的法律制度機理內進行流通，經濟一體化將面臨重重的法律制度障礙。
最後，區際行政規則作為一種合作協議的法律定位模糊，導致合作進程緩慢。自粵港澳府際合作以來，三地便使用區際行政規則進行合作，例如《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》便是一個典型的區際行政規則。由於廣深港高鐵“一地兩檢”制度涉及到香港特區管轄權問題，全國人大常委會對內地與香港簽署的《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》進行合憲性審查，並頒佈決定宣佈該合作安排是合憲性的，有利於促進內地與香港的合作。除了該合作安排事實上具有法律約束力的規範外，其他粵港澳簽署的區際行政規則尚未接受全國人大常委會的合憲性審查，並明確施以法律效力。在大灣區法律衝突異常明顯的形勢下，大灣區有必要提交全國人大常委會對區際行政規則進行夯實法律地位的工作。
（二）區際政府合作許可權不明，跨境執法機制運作欠佳
第一，大灣區各市行政級別不一致。大灣區內各城市和特區的行政級別不一，有兩個特別行政區、兩個副省級城市、七個地級城市，互不隸屬。一方面，由於各市行政級別不一致，在跨境社會保障、環境治理等方面難以促成合作；另一方面，以往的粵港澳合作難以取得突破性進展的重要根源在於實行行政分割式的經濟治理模式，即十一個城市要經濟競爭以獲取地方利益的最大化，這就容易導致地方行政區域形成“龍頭”式的壟斷發展。這種行政區域制度對大灣區的經濟一體化建設和促進各要素的流通無疑是致命的。事實上，正因為地方行政區域制度的形成，大灣區無統一的行政監管協作機構進行協調，導致區際合作進展緩慢，跨境執法機制運行不暢，進而影響大灣區經濟一體化進展和市場服務品質。總之，大灣區需要構建適度競爭、分工協作的系統，避免行政或市場壟斷而降低服務效率和服務品質。
第二，海關管理上的不協作。大灣區內海關的設置增加了各市居民經貿往來、人文交往的成本。港澳居民持回鄉證可自由進出廣東九市，而廣東九市居民需要依法簽證且有限定的次數方可進入港澳。在車輛進出問題上，一方面，現有能夠進入廣東的港澳車輛一般為港澳區全國人大、政協委員等特定群體的車輛，不利於激發更多的港澳同胞融入大灣區發展；另一方面，作為對等待遇，衹允許港澳車輛進入廣東，而不允許廣東車輛進入港澳的政策本身涉嫌違反平等原則。
第三，戶籍制度下對社會民生的限制。儘管內地已逐步推行戶籍改革，但在短期內在戶籍制度下，廣東九市居民間的流動和居住仍受到較大的限制，諸如教育、住房、社會保障等民生事項與戶籍存在一定的關聯。港澳居民往廣東九市發展亦會在就業、創業、教育、醫療、養老、住房等方面遇到一定的限制。在大灣區時代，由於各市居民的流動性，與其配套的社會保障必然會涉及跨境，這就需要粵港澳構築行政協作機制予以解決。
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