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| “海峽兩岸經濟合作架構協議”（ECFA）即將屆滿十週年 |
中評社╱題：台灣的ECFA困局與應有的放大格局 作者：高孔廉（台灣），海峽兩岸經貿文化交流協會會長、東吳大學商學管理講座教授；鄧岱賢（台灣），海峽兩岸經貿文化交流協會秘書長
台灣當務之急，不應衹是想要持續ECFA，更要儘速通過“兩岸協議監督條例”，讓已簽署的服貿協議生效，並儘速展開貨品貿易協議的協商。拼圖完整的自貿協議，唯有如此才能放大格局，與他國商洽自貿協議，並進入區域經濟整合組織，加入RCEP及CPTPP，台灣才有機會走向世界，避免被邊緣化。
“海峽兩岸經濟合作架構協議”（ECFA）於2010年6月29日在重慶簽署，迄今即將屆滿十週年，所謂“架構”協議就是無法一步到位“自由貿易協議”（FTA）前的初步協議。在“世界貿易組織”（WTO）諒解備忘錄第24條規定，合理期限衹有10年，也就是說，双方在簽署“架構”協議後，應該在10年內協商簽署後續的服務貿易、貨品貿易等協議，完成整體FTA的實質內容，否則其他會員國或經濟體可以對此“架構”協議提出異議。不過，中國與澳洲的自貿協議 ，也超過10年，2003年簽框架協議，直到2015年才有完整的自貿協議，然而對比兩岸，不同的是中澳一直持續協商，而兩岸自2013年服貿協議沒有生效後，迄今完全中斷協商。
台灣當務之急，不應衹是想要持續ECFA，更要儘速通過“兩岸協議監督條例”，讓已簽署的服貿協議生效，並儘速展開貨品貿易協議的協商。拼圖完整的自貿協議，唯有如此才能放大格局，與他國商洽自貿協議，並進入區域經濟整合組織，加入RCEP及CPTPP，台灣才有機會走向世界，避免被邊緣化。
當年兩岸簽署ECFA之必要性
台灣因為受限於國際情勢以及兩岸關係的影響，迄2010年衹能跟中美洲五邦交國簽署4個FTA，其貿易額僅占台灣總貿易額的0.2%，因此，極有必要另行開拓自貿協議。另一方面中國大陸與“東南亞國協”（ASEAN）10國於2002年就已簽署FTA的架構（Framework）協議，並於2010年正式完成簽署FTA，若台灣不在其中，商品競爭地位必不如ASEAN。
根據“貿易移轉效果”，在ASEAN生產的產品出口大陸零關稅，而在台灣生產的相同產品出口大陸要徵高關稅，中國大陸的企業當然會向ASEAN購買相同的產品。所幸，當時在台灣生產而出口中國大陸產品的科技含量較高，衝擊相對較小。然而，10年過去了，ASEAN生產的產品科技含量突飛猛進，對台灣產品的競爭壓力愈來愈大。
台灣亟欲與中國大陸簽署ECFA以化解經濟被邊緣化與空洞化危機，而大陸方面也想加強與台灣的經貿結合，兩者一拍即合，但又因一步到位的FTA衝擊太大，故雙方同意先談架構協議。
從“投資移轉效果”角度分析，在台灣的企業為了享有零關稅與通關便捷的優惠，就會從台灣出走，到中國大陸或與之簽署FTA的ASEAN投資，造成台灣產業的空洞化，關廠或外移的結果就會造成失業，減少稅收，降低出口，對於台灣經濟及社會層面均有不利影響。
ECFA協商並不容易
與中國大陸的談判要有“耐心”，因為中國大陸的政府部門相當龐大，而且分工細密，各管各的，絕不越線，因此橫向聯繫比較緩慢。
由於ECFA對於台灣一個小型開放出口導向型的經濟體極為重要，因此2009年起，自總統以至主管機關經濟部即多次對外說明其必要性與重要性，經濟部並與相關產業公會協調，不僅對於受到不利影響的產業要溝通轉型升級的方向，對於受益產業也要知道他們要求的內容。
ECFA協商過程並不容易，双方背後都有產業政策及業者利益，因此都針鋒相對，據理力爭，其中最困難的就是石化、機械、運輸工具、紡織等類產品。我方對於協議的立場是“簽得早不如簽得好”。2010年5月25日時任國安會秘書長胡為真致電本人，轉述馬總統指示，要求工具機、汽車零組件及石化等項必須列入，我當即去電跟我的談判對手說明我方立場，並於5月27日赴杭州再當面溝通、討論協議文本及早收清單，而我方國安及談判團隊，更是密集開會研討應對。我們的結論是沒有達到我方要求就繼續談。直到6月21日晚間，我的談判對手打電話給我，就定一週後重慶簽署協議，我知道他們終於勉強同意，我當即分別陳報江丙坤董事長、馬總統、國安會秘書長、陸委會主委，讓他們為緊繃的談判氛圍鬆了一口氣。
這樣一個大型的協議簽署，場地的安排，先遣人員的協調，衹有一週時間準備是相當匆忙的，對比過去幾次，時間也是算短的，我心裡在想，他們是不是想依過去慣例，上半年在大陸、下半年在台灣舉行兩岸協商，因此想在大陸依時限完成簽署ECFA任務，維繫兩岸和平穩定的關係。
協議簽署後，因涉及關稅的減免，屬於立法院的權責，故需送請立法院審議。江丙坤董事長於2001年台灣加入WTO減免關稅時，就有與立法院溝通的經驗，所以此次ECFA，他也陪同陸委會主委前往立法院，尋求院長及朝野黨團的支持，總算克服種種困難，而於9月12日經立法院順利通過。
ECFA對台灣經濟發展的效益
ECFA中有“早收清單”（Early Harvest），也就是初期免關稅項目，大陸給予台灣539項工農產品，台灣給予大陸269項工業品而無農產品。實施以來，迄2020年2月止，我方出口大陸產品享受的免關稅金額達67.41億美元，而大陸出口台灣產品的免關稅金額為6.52億美元。
被列入“早收清單”免稅的工業品跨及許多行業，特別是機械、石化、運輸工具、紡織等，其中機械及運輸工具等產業許多是中小型零件業者受益，據統計免稅項目出口大陸金額之成長率約高於非免稅項目3％，可見成效不錯。而農業產品雖然金額不大，但卻是台灣農民的心血，其中包括茶葉、石斑魚、釋迦、蓮霧、柳丁等。值得一提的是，2011年以前的兩岸農業貿易，我方一直處於逆差；ECFA生效後，逆差減少了，甚至於2013年轉為順差，但很可惜，2016年政黨輪替後，兩岸關係翻轉，又轉為逆差。
事實證明，ECFA的實施對台灣總體而言絕對有利，無論是大中小型製造業或農民都普遍受益，如今由於即將屆滿十年，民進黨政府深恐陸方會叫停實施，一些官員紛紛跳出來，希望ECFA能夠延續﹔陸委會主委陳明通3月30日在立法院表示“許多人希望能夠維持下去，也有許多人感受到獲利”﹔國發會主委陳美伶3月26日在立法院指出ECFA若未能維持，對台灣經濟當然會有影響，當然不願意見到ECFA中止﹔經濟部次長林全能則說“ECFA早收清單有500多項產品，涵蓋化學品、機械、汽車零組件等，如果發生最壞狀況，上述相關產業就會受到影響，因此就經濟部立場，當然不願意見到ECFA中止”。而經濟部長沈榮津說“若中方中止ECFA，對台灣影響外貿金額會在5％的範圍”。但事實上，影響出口絕不僅如此，學者丁仁方教授估計，金額約196億美元，占出口的11.3%，對於受影響個別廠商而言，衝擊不可謂不大。
ECFA生效實施與終止條款
ECFA協議中雖然沒有10年終止條款，但在第十六條規定:一方終止本協議，應以書面通知另一方，雙方應在終止通知發出之日起，三十日內開始協商，如協商未能達成一致，則本協議自通知方發出終止通知之日起一百八十日終止。截至目前為止，中國大陸並未發出終止通知給台灣，ECFA暫時沒有終止的危機。然而，如果民進黨政府一而再、再而三做出傷害兩岸關係的舉動，難保中國大陸不會做出終止ECFA作為回應，屆時受傷害的除了台灣對外貿易之外，台灣企業、勞工都將受到衝擊。
至於大陸會不會通知並終止ECFA，我個人判斷應該不至於，因為目前大陸對台經貿政策主軸仍是2019年11月兩岸紫金山峰會舉辦時汪洋在大會上宣布的“深化融合發展，打造共同市場”，迄今尚未改變。此外以中國大陸那麼大的經濟體，其GDP是台灣的24倍，那一點免稅金額，實在不算什麼。另一方面，這十年來大陸整體工業水準大幅提升，將來從台灣進口的需求也許會下降。同時，北京當局應該將蔡政府與台灣人民區別對待，對蔡政府的不滿不必延伸到台灣企業及人民。
台灣因應之道
不過這一切仍看兩岸關係能否從“反中對抗”回復到“和諧互惠”。最重要且徹底的是改善兩岸關係，釋出善意，蔡英文總統在520就職演說中重申“依據中華民國憲法、兩岸人民關係條例及其他相關法律，處理兩岸事務”，提到“兩岸人民關係條例”時，中文版與英文版並不同，英文是法律正式全名“台灣地區與大陸地區人民關係條例”（the Act Governing Relations between the People of the Taiwan Area and the Mainland Area）﹔如果蔡的演講能夠中英一致，講出“台灣地區”與“大陸地區”，應該是解開兩岸糾結的一個善意。
除了兩岸關係定位外，由於新冠肺炎疫情緊繃的兩岸交流，也應可逐步解禁。全世界的疫情看來，大陸相對於歐美應該是輕微得多，因此兩岸通航航點似可逐步增加，尤其報載兩岸貨運艙位極為吃緊，這對於兩岸經貿交流影響頗鉅。
至於人員交流部分，中國大陸與韓國已於五月初建立“快捷通道”，韓方三星集團的工程團隊已利用此通道前往天津的工廠支援復工，對於中斷的產業鏈及供應鏈，再度發揮鏈接功能。兩岸之間，台灣出口大陸占40%，自大陸進口亦達20%，台商去大陸投資家數達到十萬家以上，兩岸的產業鏈連結比韓國更為需要，許多台商負責人及幹部均因疫情無法回到工作崗位，目前兩岸沒有正式溝通管道，似可委託民間單位協商，開放持有證明健康檢疫人員往來，便於商務人士及學術交流之進行。陸方今年已禁止新的陸生來台，但對於原已在學陸生應准許返台就學，一方面是不致中斷學業，另一方面，他們在台就學的經驗，可能在未來兩岸關係中發揮潤滑劑的作用。
在自貿協議方面，立即可行的做法是選擇操之在我，無需兩岸協商的，就我方違反WTO規定，對大陸歧視，不准進口的一千多項工業品，逐步部分開放。而對於已簽署的服貿協議儘快予以生效，表示我方依WTO慣例，推動完整自由貿易的誠意。
中長期的做法是加速貨品貿易協議的談判，依WTO規定，早日完成完整的自貿協議，我們才有可能開拓國際空間，與他國協商自貿協定。
放大格局走向區域經濟整合
蔡英文總統於2010年辯論時，指責馬政府是由“中國走向世界”，她則主張由“世界走向中國”，何者比較切合實際?馬英九政府2013年6月與大陸簽署服貿協議，同年7月紐西蘭就與台灣簽了“台紐經濟合作協定”（ANZTEC），隔年又與新加坡簽署“台星經濟夥伴協定”（ASTEP）。反觀蔡政府2016年執政以來，並沒有與任何國家簽署協定，當然也不可能與大陸達成任何協議。因為國際間有個默契，在他國與兩岸的三個雙邊關係，必須先完成另兩個協定，才有可能與台灣商談，新加坡與紐西蘭就是在兩岸服貿協議後，才與台灣簽署，新、紐屬於特例，因新加坡是免稅港，紐西蘭與台灣是農工產品互補，完全沒有競爭，比較好談，即使衹有服貿沒有貨貿，而且服貿尚未生效，他們也願意談。但其他國家就未必了，衹有靠完整的自貿協議來展示台灣的決心，也唯有如此，才可能說服CPTPP及RCEP，讓他們會員國的“共識決”能多支持台灣的加入，才不致使台灣邊緣化，增加台灣產品競爭力。
目前在民進黨執政下，兩岸停止協商談判，對於台灣的機會成本遠大於陸方。大陸的進步並不會因為台灣的“反中”而停止，而大陸在國際事務的影響力又極其鉅大，以致台灣將來國際活動空間必受限制，以RCEP及CPTPP而言，台灣若想加入，兩個經濟整合組織都規定新會員須經原有會員“共識決”，因此如果兩岸關係僵持，必不利台灣加入這兩個國際組織。
結語
台灣是以外貿為導向的經濟體，讓台灣企業對外有公平競爭的環境非常重要，2010年兩岸簽署ECFA後，不但為台灣企業出口大陸的產品減免關稅及排除非關稅貿易障礙，同時也為台灣服務業者開啟大陸服務業市場的先佔優勢，更為台灣融入區域經濟整合奠定了新的里程碑。
可惜的是，民進黨在2016年執政後，由於否認兩岸達成之“九二共識”，被中國大陸認為是破壞兩岸政治互信基礎，双方協商中斷，兩岸關係走向危險邊緣，ECFA也面臨叫停的危機，這不但將使台灣有可能因“貿易移轉效果”喪失中國大陸廣大的貿易市場，更有可能因“投資移轉效果”加速台灣企業對外投資，造成產業空洞化，如果這一切因ECFA終止而發生，那對台灣經濟發展將是最沈重的打擊！
（全文刊載於《中國評論》月刊2020年6月號，總第270期） |
