三、“一國兩制”的實踐與香港基本法的實施
（一）法律原理上的香港特區權力結構的設置，無法適應香港複雜險惡的政治生態。《香港基本法》第二條指出：全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。本條的立法精神，香港權力結構的“三權”安排，行政權居首。作為一個城市型行政區域，香港的經濟發展、民生需求、社會運轉、行政治理的事務繁雜，以行政權為主導，符合香港的實際。回歸22年，香港的治理實踐是，法律規定的行政主導的特區政府，未能形成一個強政府，除了經濟民生問題受立法會杯葛掣肘之外，香港基本法沒有予以香港特別行政區政府強化“一國”的制度安排，特區政府完善和強化“一國”政治和社會基礎，手上可打的牌不多。香港回歸22年的“一國兩制”實踐表明，法律原理上的香港權力結構的設置，無法適應香港複雜險惡的政治生態。
（二）香港“三權”運作的情勢。香港立法會建制派理性有餘，總體缺乏戰力，對反對派不能有效壓制，在若干重大議題上，向反對派妥協；香港司法，其專業性具有良好的聲譽，但很大程度上是延續了殖民時期的司法體系，對香港回歸之後如何維護“一國兩制”，沒有建設性的作為；香港行政體系是“跛腳行政”，行政效率受制於立法會，對香港司法的任性沒有反制力。香港的“港人治港”、“高度自治”，實際上沒有形成認同和尊重“一國”的社會條件。由於香港實施“一國兩制”的社會基礎並不牢靠，所以“兩制”被無限放大，“一國”則邊緣化了！立法會的選舉選出了一批亂港議員，就是香港民意的試金石；二十三條立法，22年過去了，至今未能完成，且遙遙無期；逃犯條例“壽終正寢”； 特區政府與香港政治法律系統相關的努力，全面破功。
（三）在“一國兩制”的實踐中檢視基本法。即便動亂、暴亂停止了，香港恢復表面的平靜了，香港內部深層次結構性問題依然沒有解決。這預示著在氣候條件適宜的情況下，不排除仍然會出現同樣的甚至更大的動亂暴亂。中央政府和特區政府面臨著艱難選擇：一是繼續被動踐諾“高度自治，港人治港”的方針，香港基本法在實踐過程中所暴露出來的缺失疏失、矛盾衝突，依然沒有排除，“雷區”依在；二是中央政府和香港特別行政區政府都有所作為，承認香港基本法在“一國兩制”實踐過程中存在的缺失和疏失、矛盾和衝突。所謂缺失，则是基本法的規定過於原則，比較大而化之，在操作層面上缺乏保障和支撐的條款，矛盾和衝突集中在“一國”的政治和社會基礎是鬆動的、不牢靠的，沒有達成完善和充分強化“一國”的政治和社會條件，其結果是：反對派折騰不斷，“一國”的政治和社會基礎鬆動了，“兩制”紛亂而動盪。所謂疏失，是指在實踐和操作層面存在過失，問題出在規範和指導香港基本法實施方面缺乏經驗，在實踐和細節上出了問題。三是痛定思痛，不迴避已存在的種種尖銳複雜的矛盾，堅定地守護憲法和香港基本法的原則和精神，以完善香港特別行政區基本法為切入點，堅持創設強化“一國”的制度條件，以確保香港的永續繁榮和發展。
（四）香港特別行政區行政長官權能不足。香港基本法明確而清晰地確立了行政主導的特區政權格局。《香港基本法》第四十三條規定： 香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區。香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。
《香港基本法》第六十四條規定 ：香港特別行政區政府必須遵守法律，對香港特別行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢；徵稅和公共開支須經立法會批准。
以上六十四條立法內容與本法第四十三條 “行政長官”的規定有衝突。四十三條立法精神，簡言之，就是“特首”代表特別行政區，規定了“特首”對中央和特別行政區負責的兩項責任。特區政府向特區立法會負責，最終一定導向“特首”向立法會負責，由此衍生出“特首”的“第三責任”。“特首”依《香港基本法》第四十三條“對中央人民政府和香港特別行政區負責”與“特首”向立法會負責，極可能產生衝突。
既然“特首”代表特別行政區，特區的立法和司法是特區權力機構的一部分，“特首”雖無立法和司法權能，但是，基本法規定“特首”代表特別行政區，而非衹代表特區政府；代表就要負責，客觀上“特首”在終局治理效能和社會公正意義上所承擔的責任，涵蓋了特區的立法和司法。換句話說，立法和司法的過失，給特區帶來的任何負面的結果，“特首”都要擔責。“特首”個人的政治地位、特別是單項權能，應當高於和大於特別行政區的立法權和司法權。香港“特首”應當具有在特殊時期和特殊重大社會事件處置過程中，享有反制香港立法和司法權的特別權能。與此同時，香港“特首”可以直接依靠的是特別行政區政府，特別行政區的政府團隊不但是一個管理團隊，還應當是一個戰鬥團隊。這些權能，在香港基本法中沒有相關的規定，而類似解散議會等條款，成本太高，損耗太大，“特首”難以操作。
從法學原理行政和立法關係上看，第六十四條並無瑕疵；但回歸22年的香港行政立法關係，特別是香港的政治生態，以法學原理上的通識設計制度，無法應對香港複雜的政治情勢。特區運作以來，特區政府的行政效率，被立法會嚴重掣肘，反對派利用議事規則，阻滯重要議案通過，嚴重影響特區政府施政。作為一個高度自治的特別行政區，政府和行政首長向議會負責應當附條件，而特區議會的議員權力應當受到政府和行政長官的制約，要建立政府對議會雙向負責和制約的運行機制。香港特別行政區的特殊地緣政治版圖，其政治體制的設置，從法學原理中一般的三權關係出發，並不能保障特區政府保有強有力的管制能力。
（五）治理權能和部分司法主權旁落。逃犯條例修訂暴露出來的問題是：“反送中”的訴求得逞，使特區政府放棄逃犯條例的修訂，內地和中央政府在懲治刑事犯罪、維護國家安全和社會穩定方面，缺失了必要的追訴權能，一個主權國家的特別行政區的地方性法律，就可以影響和制約主權國家的法律權能，最終剝奪了一個主權國家應當具備的法律權能。此外，香港法院外籍法官的存在，客觀上也削弱了一個國家的司法主權。有學者認為，聘請外籍法官，就像聘請會計師、工程師一樣，完全是一個專業技術工種；其實，司法是實現社會公正的最後機會，是治理國家和社會的重器。如果說在特區政府成立之初，聘請外籍法官是一種必要的過渡和妥協，那麼，在香港回歸22年之後，應當重新考慮外籍法官取捨去留了，因為我們不能得出這樣的結論，沒有外籍法官，就不能實現司法公正。
（六）香港原有法律與基本法的衝突和抵觸。關於司法主權的爭議，我們還不能衹看到法官的國籍，還要看到香港回歸後，仍然適用英國的法律。《香港基本法》第八條規定：香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。
除了法官依據對實體法律（判例）裁判外，香港法院的司法程序 ，與“一國兩制”的現實，仍然會有不少齟齬不入之處。香港原有的法律那些與基本法相抵觸的，需要從兩個方面用功：一是全面系統對法律和司法文獻梳理，二是在具體個案中檢視。雖然特別行政區政務和律政部門，應當規劃和促進這一重點難點工程，但是離開香港法院系統的配合，基本法這一規定的精神恐怕要落空。特區政府和行政長官都無法對香港法院系統的法律適用，是否與基本法相抵觸作出判斷，在“一國兩制”域下的司法系統，仍然存在巨大的黑洞。
（七）與《香港基本法》、《駐軍法》實施配套細則或制度的缺失。《香港基本法》的第十四條、第十八條的相關條款、駐軍法的條款的實施，沒有具體相應的制度設計，特別是中央政府一旦啟動基本法、駐軍法維護穩定、制止動亂的中央權屬條款，但卻沒有與香港行政團隊司法體系的銜接的（細則）制度設計，這使中央管制香港的法律規定不能有效發揮作用。
四、堅持依法治港，修訂完善《香港特別行政區基本法》
（一）《香港基本法》能動、能改嗎？ 修訂完善基本法，首先要回答香港基本法能動、能改嗎？答案是肯定的。《香港基本法》第一百五十九條明確了香港基本法修改的相關問題：與修改有關的兩項權屬：一是修改權，二是修改提案權。行使修改權的主體為全國人民代表大會；修改提案權的三個主體，即全國人大常委會、國務院和特區政府。可見修改提案權有相對靈活的多個主體，特別是全國人大常委會和國務院的行使修改提案權，未規定具體程序，當修改提案權由特區政府行使時，所履行的程序相對複雜；提案修改應當遵循的原則，就是與香港基本法的序言中規定的若干基本方針不能相抵觸。比如“一個國家，兩種制度”是香港基本法的靈魂。香港基本法修訂的內容，可以作為香港基本法修正案或列入香港基本法附件。
（二）中央政府改變香港現狀的任何行政措施都要於法有據。中央對香港的任何舉措，都不能與憲法和香港基本法相衝突，都要在完善香港基本法的基礎上進行。中央政府所有舉措的邏輯前提是，完善香港實施“一國兩制”的條件，強化“一國”的法律和制度基礎，細分和細化“兩制”的制度設計，明晰“兩制”的條件，為兩制提供制度和資源保障，而不是放棄“一國兩制”的方針。
（三）基本法的變與不變。我們必須承認，香港問題的複雜性，在回歸過程中相關的立法並未充分預估，一部實施了二十多年的法律是有必要修訂完善的。五十年不變的是原則，而不是方法；五十年不變，不是五十年不管，基本法原則可以不放棄，具體的治理程序、方法、舉措應當在司法過程中完善。法律的原理、原則都要在本地的法律實踐中加以檢驗。2019年香港的動亂和暴亂，是檢視香港特別行政區立法疏失缺失的珍貴素材。
（四）《香港基本法》的“一國”與“兩制”。筆者私下與筆友討論《香港基本法》對“一國兩制”立法的評價，筆者認為是八個字：虛置一國，坐實兩制。虛置，並非沒有“一國”條款，而是保障“一國”的制度細節有所缺失。筆友戲說，這是基本法的一大成功，是大智慧。香港近些年的動亂能夠干擾中央政府、影響特區政府，產生了巨大的負能量，主要原因是基本法中關於“一國”的規定虛化，認為中央政府對香港的管控，操之在我，而把立法的重點放在了對“兩制”的保障之上。當然。如果沒有出現延綿不絕的動亂、甚至暴亂，我朋友的看法是對的，香港屢屢被國際相關機構評為世界上經濟最自由和開放的地區，而香港也是世界上政治最為自由和開放的地區。中央政府對香港的包容是舉世罕見的。但是，代價畢竟太大了。“虛置一國”的大智慧，看來還是需要若干條件的保障。
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