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| 美國打“台灣牌”和“南海牌”，不斷試探中國大陸的底線。 |
中評社╱題：美台南海軍事合作的政策趨向及應對 作者：葉正國（武漢），武漢大學中國邊界與海洋研究院副研究員、武漢大學兩岸及港澳法制研究中心研究人員
近年來中美關係不確定因素越來越大，美國打“台灣牌”和“南海牌”作為組合拳的可能性增大，不斷試探中國大陸的底線，試圖取得一石多鳥的效果。蔡英文總統當局挾洋自重，在南海問題上配合美國的政策論述，極力推動南海政策的“去中國化”，加強軍事存在以抗衡大陸，凸顯自身在南海問題上的角色，企圖加入以美國為主導的亞洲多邊海權軍事聯盟或安全架構。由此，美台在南海問題上軍事合作的可能性大大提高，大陸對此必須有所警惕，提早應對。
一、美台南海軍事合作的政策耦合
政策耦合是美台南海軍事合作的前提。民進黨早就在南海構建“去中國化”的政策論述，為美台南海軍事合作提供政策準備。以往，美國雖然在南海主要是針對中國大陸，卻很少操作南海問題中的台灣因素。然而，近來由於中美關係的變化，美國頻頻在南海做小動作，圍繞南海的競爭極有可能成為中美結構性矛盾的下一個集中引爆點。美台軍事合作的重點領域一是台灣本島的防務，另一個就是南海尤其是太平島。近年來，南海軍事合作逐漸從台下走向檯面，逐漸完成政策建構，政策之窗也逐漸呈現。
首先，美台南海軍事合作是民進黨當局南海政策的重要內容。民進黨一直在南海議題上試圖剝離與中國的聯繫，謀求建立“去中國化”或“台灣化”的法律論述，早就提出“南海議題三階段論述”。據此，民進黨當局不斷模糊南海島嶼範圍和歷史、地理依據，淡化U型線性質，堅持按照國際海洋法公約解決爭端，重視航行和飛越自由，將太平島打造成“人道救援”和“災害防救”的前置基地，逐漸趨向美國的南海政策，等等。早在2014年12月5日，民進黨新境界文教基金會發表的《“國防”政策藍皮書》提出把太平島變為“人道救援”和“災害防救”的前置基地及國際合作計畫項目；2016年8月25日蔡英文總統在視導“漢光32號”實兵演練時就要求台灣防務部門負責人制定“確認方向、改變文化”的新軍事戰略。這實際是在軍事領域“去中國化”，讓軍隊為台獨服務，改變台軍的傳統文化。2016年7月19日蔡英文總統召開任內首次“國安高層會議”，就南海仲裁案後續應對提出“四項原則”和“五項作法”，提出將太平島打造成人道救援中心與運補基地，並“開放給各國使用”。①2018年9月29日，蔡英文總統於“2018亞太智庫領袖峰會”開幕典禮上表示：“在安全上，儘管朝鮮半島緊張軍事稍解，但亞太各國仍須努力因應與日俱增的中國軍事威脅，特別是在南海等區域。”蔡英文總統還當場大談2018年5月份揭牌的所謂台灣“國防安全研究院”，並稱這是島內第一個台軍“智庫”，“在區域安全及戰略問題上的合作，為台灣創造更多合作可能性。”可以說，民進黨當局已經做好了在南海尤其是太平島進行軍事合作的法律政策準備。2018年6月4日，台灣《壹週刊》就言之鑿鑿報導稱：“台灣親綠營智庫正在研議將太平島租借給美軍的可能性。”這引起兩岸輿論關注，雖然蔡英文總統當局出面否認，但無風不起浪，實際已經行之有年。
其次，美國已經對美台南海軍事合作進行了一系列法律政策準備。美國逐漸放棄“改變中國”的戰略，認為中國是美國最為強勁的戰略競爭對手，罔顧事實渲染所謂“中國威脅”，這其中包括軍事威脅。隨著南海在特朗普政府的戰略位置不斷提升，將中國的相關行為視為超越“國家利益”而趨於對亞太秩序影響力的競爭，所以不斷加強自身在南海的軍力部署和軍事存在，打著“航行和飛越自由”旗號耀武揚威，試圖挑戰中國的“過度法律主張”。美國“2018財政年度國防授權法案”指出美國政府應協助台灣發展水下作戰能力，考慮美台軍艦互停的適當性與可行性，允許“美國海軍在高雄或台灣其他合適港口定期停靠,且允許美軍太平洋司令部接受來自台灣的靠泊”，執行美台資深軍官與資深官員互相交流的計畫。②《與台灣交往法案》將美台各層級官員互訪“合法化”，打破了美國《與台灣關係法》及其相關系列法案的級別和領域限制，為南海軍事合作如軍艦停泊提供國內法基礎。同時，美國國務院宣稱遵守“一個中國”政策，美台官員全面互訪的可能性並不高，可能以外交、國防部門為突破口。大陸駐美公使李克新曾說，美艦停泊高雄就違反了《反分裂國家法》；那麼如果停泊太平島的話情勢就更加複雜。
最後，美台南海軍事合作的政策之窗逐漸顯現。美國副總統彭斯2018年10月4日在華盛頓智庫哈德遜研究所的長篇演說被稱為對華進行“新冷戰”的戰鬥檄文。近日，美國智庫蘭德公司指出中美衹有南海問題會有衝突，美國智庫外交關係委員會在《2019年預先事項報告》中將南海中美軍事對峙列入預防衝突的“第一級”。美國雖然宣稱在南海事務上保持中立，衹維護自由航行和飛行，但近來越來越具有傾向性，試圖根據美國的需要實現和維持海洋控制，進而構築對大陸的所謂海洋安全架構。例如，國務卿蓬佩奧在與菲律賓總統杜特爾特會談後強調，美國保證將繼續協助菲律賓抵禦因南海主權爭端而引發的“武裝衝突”，這也是美國高層首次公開表明在海島礁主權問題中將維護菲律賓的立場。③美國部分學者提出要採取比航行自由更為激烈的措施，不斷提高對抗中國的競爭籌碼，將台灣拉入南海對抗的“美國陣營”，動搖中國南海主權的法律論述。近日，特朗普已經啟動退出《美蘇銷毀中短程導彈條約》的程序，欲通過部署中程導彈改變亞太軍事格局，實際是為防止大陸的影響與日俱增。“印太戰略”要求在軍事和安全上加強前沿軍事存在，保持與台灣的堅實關係，向台灣提供符合《台灣關係法》的防務需要。總之，一方面特朗普政府開始頻頻打“台灣牌”和“南海牌”，將台灣納入“印太戰略”的一環，簽署“與台灣交往法案”、國務院批准對台出售潛艦技術等，甚至最近AIT也爆出早在2005年就有現役陸戰隊員進駐；另一方面美國國會的親台勢力加緊推動強化與台灣在軍事安全上的實質合作，提出美軍參加台灣軍演等一系列嚴重破壞一個中國政策的舉措。
台灣島內的政治生態日趨複雜，南海軍事合作是民進黨當局對抗大陸和配合美國的重要抓手。近來，由於大陸在南海島礁建設上取得了比較大的成績，同時在台灣問題上通過惠台措施、軍機繞台和外交攻勢等讓台灣當局難以有抓手，南海成為美國和台灣對沖大陸戰略的前沿。蔡英文總統在2017年底接見AIT主席莫健時指出台灣是“自由開放的印度—太平洋”戰略中的相關者，可以做出更多貢獻。隨著2020年大選到來，民進黨打“統獨牌”成為主流，試圖以此鞏固基本盤和拉攏台獨教義派，以悲情牌製造議題進行政治動員，進而影響選舉走向。蔡英文總統當局不斷曲解“九二共識”與“一國兩制”的關係，藉韓國瑜到大陸訪問之際不斷“抹紅”，緊緊跟進美國對華的圍堵戰略。台軍的南海戰備和演習明顯增強，面對大陸軍機繞台飛行和飛越“海峽中線”常態化，蔡英文總統當局衹有南海牌對中國大陸有效，藉此進一步在南海政策上與中國切割，突顯台灣的正常“國家地位”。在南海問題上衹要對凸顯自身角色有用的事例都積極爭取，這也不限於美國。例如，針對記者提出的若英國在南中國海設置基地，蔡英文總統指出衹要有助於和平跟自由航行權維護，會抱持比較開放態度來面對，這實際是對此表示“歡迎”。近日更是在接受媒體採訪時盼與日本即時分享軍事等議題的資訊，這自然包括東海和南海方面。④
二、美台南海軍事合作的主要著力點
美國認為大陸軍機繞台等破壞了兩岸的平衡現狀，應幫助台灣建立適當的防禦能力，推動美台軍事的實質關係。近3個月已通過5個與台灣相關法案，軍事合作是其主要內容。2017年台灣防務部門發佈“四年期國防總檢討”和“國防報告書”，制定了國防產業發展策略和落實路徑，以推動“國防自主”政策落實，這個過程必然要藉助美國的技術援助，實際上必然強化美台軍事合作。目前，民進黨當局明確提出要加強聯合美國對抗大陸，在“國防”安全議題上會持續和美國合作。美國在南海和台海的頻頻舉動讓二者又成為焦點，不斷試探中國大陸的戰略底線。美方科研艦停靠高雄，兩度派艦穿越台海，雖然宣稱是“經過”而非“自由航行”，卻主動對媒體透露信息，蔡英文總統當局也大張旗鼓宣傳。台灣防務部門負責人嚴德發在立法機構被問到美方軍艦是否可以靠泊太平島時指出這要符合台灣利益，人道救援就可以；對於美台聯合軍演或美軍租借太平島時指出要考慮是否能夠維持區域和平穩定，是否符合台灣的利益。2018年11月15日，台灣地區“海洋委員會”副主委兼海巡署署長李仲威在接受立法院內政委員會委員黃昭順的詢問時表示，美方的軍艦若要停泊太平島或高雄港會有理由，若屬人道救援，國防部已說明會同意。在這種背景下，美國和台灣可能在南海軍事合作商尋求耦合點。
據此，美台南海軍事合作的主要著力點有以下幾方面：一是美台防務部門高規格的軍事交流會逐漸明面化，除軍售和技術合作外，還有可能參與對方在南海的軍事演習、派遣美軍醫療船或高階軍事官員訪台。二是美台軍艦可能在特殊情況下以人道名義、醫療合作等名義進行互訪，但到台灣本島的可能性比較小，很可能是在南海或台灣海峽的“偶然”互動；三是太平島長期出租的可能性相對較小，但美軍以“人道救援”和“災害防救”等名義降落或登臨的可能性非常大，在法律上更難以應對。
三、大陸對美台南海合作的因應措施
軍事是為政治服務的，軍事合作是牽動兩岸關係乃至中美關係起伏的重要因素。隨著國際局勢的變化，美國在南海和台海全面遏制中國的可能性越來越大，兩岸關係也非常複雜。大陸應主動謀勢，保持戰略定力，明確劃出紅線，釋放政策信號，遏制美國政府打“台灣牌”、“南海牌”甚至“三海聯動”的衝動，防止逐漸升高該議題，對美台南海合作提早提出因應措施，進行政策和法律準備，確保國家主權和領土完整。
首先，密切關注美台政策動向，形成南海和台海聯動的思維。2015年5月26日發佈的白皮書《中國的軍事戰略》指出應對各種突發事件和軍事威脅,有效維護國家領土、領空、領海主權和安全;堅決捍衛袓國統一等八項戰略任務。台灣問題和南海問題都是我國的核心利益，前者涉及國家統一，後者攸關領土完整。南海問題涉及美國角色和台灣的作用，必須考慮台灣問題的影響。對此，大陸應分清主次，清晰明確地劃出紅線，防止台灣問題和南海問題交織在一起。大陸要區分美國國會和政府的態度，台灣問題對很多親台議員來說是責任和義務，但對特朗普來說衹是工具，試圖通過不斷碰撞大陸底線的方式獲取自己利益的最大化，在中美之間逐漸將台灣問題邊緣化，甚至可利用美台之間貿易難題操作相關議題。台灣加快與美的南海合作主要是緩解應對大陸壓力，進一步拉近和美國的關係，增強大陸對台的軍事成本。所以，大陸要加大對台灣當局的定點軍事壓力，主要包括打破海峽中線、阻礙離島補給甚至太平島附近海域兩岸長期以來形成的默契。
其次，積極推進南海行為準則的進程，維護南海局勢趨穩向好發展。特朗普提出“一個自由開放的印太”概念，具有極大的不確定性和戰略模糊性。同時，美國與南海周邊國家的關係也日趨複雜，美越、美菲關係日趨好轉，南海安全形勢日趨複雜。大陸應積極推進南海行為準則進程，做好南海周邊國家工作，掌握在南海事務的主動權，確保南海事務的可預期性，促使美國的軍事威懾效用不斷下降。這需要不斷鞏固在南海問題上形成的戰略優勢，穩妥推動《南海行為準則》談判進程，加速推進南海合作，化解南海大國權力之爭的鋒芒，將做好周邊國家工作作為基礎。目前，南海局勢趨穩向好，菲律賓總統杜特爾特敦促美國不要升高南海局勢，危害菲律賓國家安全和利益。東盟國家領導人在第33屆東盟峰會上發表主席聲明指出：“我們對東盟與中國之間不斷改善的合作表示熱烈歡迎，並對在相互商定的時間表上早日締結有效的‘南海行為準則’(COC)的實質性談判取得進展感到鼓舞。”⑤
最後，積極掌握美台南海軍事合作的話語權建構。近年來，大陸不斷強化南海的硬實力，也積極推動南海規制和制度的制定，未來應重視話語權研究。美台南海軍事合作是基於美國的“航行自由”和台灣的“人道救援和災害防救”的話語，但大陸的話語多是基於國家主權，在可接受性上還有待進一步提高。這就需根據國際海洋法發展進一步加強法律研究，主要對1949年後台灣當局在南海的管轄行為涉及的國際法律問題進行研究，應做好打“法律戰”的準備，掌握法律話語權。
四、結語
台海和南海都直接攸關中國主權、安全和發展利益，必須提早因應南海局勢的變化，警惕美台南海軍事合作。美台南海軍事合作徒增南海局勢發展的新變數，南海和台海局勢都將面臨前所未有之變局，二者交織到一起、使其更為複雜。所以，大陸應提早研判，進行法律準備，掌握南海局勢的主動權，提高在南海地區的硬實力，積極推進規則和制度安排乃至話語體系的構建。
註釋：
①對“台灣將租太平島給美國”的傳聞，台外事部門2018年6月10日發佈聲明稱此為不實報導，並稱台灣從未有將太平島租借予“外國”的計畫，包括美國在內的其他國家也從未向台灣提出租借該島的請求。
②奧巴馬時代美國政府和國會已經呈現出明確提升美台軍事關係的意圖，其簽署的“2017財政年度國防授權法案”指出支持美國國防部推動美台高層軍事交流以改善美台軍事關係。交流形式涉及雙方文職官員和軍事人員之間相互參加軍事活動、軍事演習、軍事事務和軍事觀察，具體包括威脅分析，軍事條令制定，兵力規劃，後勤支持，情報收集和分析，作戰行動的戰術、技術和流程，以及人道主義援助和災難救援。
③《蓬佩奧：南中國海若有事美保證助菲國抵禦“武裝攻擊”》，聯合早報網，http://www.zaobao.com/news/sea/story20190302-936216。
④《蔡英文總統接受日媒專訪：台日都面臨同樣的威脅》，聯合早報網，http://www.zaobao.com/realtime/china/story20190302-936322。
⑤馬來西亞總理馬哈蒂爾在東盟會議期間向美國表示，不希望在東盟水域看到第七艦隊等大型軍艦，引發緊張局勢。新加坡總理李顯龍同日表達了對美國在亞太地區舉動的擔憂，不希望東南亞國家在中美之間進行選擇。
注：本文係國家社科基金青年項目“遏制台灣當局南海政策‘去中國化’的法律策略研究”(17CZZ037)階段性成果。
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年6月號，總第258期） |
