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| 美國持續加碼“台灣牌”將對中美關係構成威脅
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中評社╱題：美國持續加碼“台灣牌”將對中美關係構成威脅 作者：曾曉栩（廈門），廈門市台灣學會秘書長
2018年中美之間戰略競爭日益加劇，在中美博弈過程中，美國不斷強化美台關係，不僅通過《台灣旅行法》和《2018年亞洲再保證倡議法案》兩部新的涉台國內法案，而且還在《2019財年國防授權法》中專門為台灣打造不對稱作戰能力加強美台防衛關係；在維護台灣國際空間問題上，美國也是沖在一線，美國對“台灣牌”的運用將會持續加碼，不斷挑戰其承諾的“一個中國”政策底線。可以預見未來中美關係和兩岸關係將充滿新的不確定性。
一、美國以新通過的兩部涉台國內法案強化美台關係
美國總統特朗普在2018年3月16日簽署生效了《台灣旅行法》，在12月31日又簽署生效《2018年亞洲再保證倡議法案》。而且眾議院和參議院兩院議員不分共和黨還是民主黨對兩案的意見空前一致，甚至直接採用對方的提案內容。在短短的一年內頻密地通過涉台法案，這是過去美國歷史上所沒有的，這兩項法案將會成為美國政府必須執行的長期政策規定。
《台灣旅行法》的主要內容為，自從《台灣關係法》頒佈施行以來，美台關係因美國在與台灣高層互訪時所採取的自我約束的限制，缺乏溝通，故而美國政府應鼓勵美國和台灣各層級官員的互訪。美國的政策應當允許美方所有層級的官員訪問台灣，允許台灣高階官員在得到尊重的情況下進入美國，與包括美國國防部、國務院的高官會見，並鼓勵台灣駐美經濟文化代表在美展開業務等。
《亞洲再保證倡議法》是一個綜合型議題的法案。《亞洲再保證倡議法》於2017年開始醞釀，在2018年4月24日由共和黨參議員加德納（Cory Gardner）、民主黨資深議員馬基（Edward Markey）、共和黨參議員魯比奧（Marco Rubio）及民主黨參議員卡丁（Ben Cardin）共同提出，並且在正式提出前舉行了多場聽證會，議題包括美國的安全挑戰、經濟機會、人權法治的促進以及美中關係等。早在2017年5月加德納還率團到台灣就提案內容與蔡英文總統進行溝通。參議院於2018年12月4日通過《亞洲再保證倡議法》法案，之後法案轉由眾議院審查，眾議院於2018年12月12日審查通過。參議院於2018年12月19日無異議通過，於12月27日送交總統，特朗普趕在國會這屆會期的最後一天2018年12月31日簽署生效。
《亞洲再保證倡議法》旨在為美國制定於印太地區的長期戰略願景，強化美國在該地區的領導地位，並向區域夥伴與盟邦展現美國的決心，同時透過貿易方式説明美國經濟發展。提案人加德納表示，這個倡議是一個“世代性的做法”，“將美國的利益置於優先，向美國的盟友提出再保證、威懾美國的對手，並確保美國在未來的世代都能繼續在區域位居領導地位。”《亞洲再保證倡議法》針對美台關係部分重申支持美國與台灣間政治、經濟及安全的合作；依與台灣關係法、中美三個聯合公報及六項保證實現美國對台灣的承諾；反對改變台海現狀，支持兩岸都能接受的和平解決方案；亦要求美國總統應定期對台軍售，並依與台灣交往法派遣高階官員訪問台灣；將台灣納入美國應肯定的夥伴交往之列等。
二、美為台灣打造不對稱作戰能力加強美台防衛關係
特朗普上任即徹底改變奧巴馬政府收縮軍力和削減國防開支的政策，連續三年的國防預算一年更比一年高，而且得到國會強力支持。2018年8月13日特朗普簽署了軍費高達7170億美元的《2019財年國防授權法》。在涉及台灣部分，要求美國防部加強與台灣的防務關係，並幫助提升台灣的自衛能力。授權法條文指出，《與台灣關係法》及“六項保證”是美台關係重要基石；美國應該加強與台灣的防務與安全合作，並支持台灣發展現代化的國防軍力，維持足夠的自衛能力；強烈支持台灣通過對外軍事銷售制度、直接的商業銷售等獲得防禦性武器；及時評估和回應台灣的採購需求，改善對台軍售的可預測性；美國國防部長應當推動提升台灣安全的交流政策，包括適當參與台灣軍演，比如年度漢光演習，以及讓台灣適當參與美國軍演等，並根據《台灣旅行法》，促進美台高層國防官員和一般官員的交流等；美國和台灣應該擴大人道救援及災難救助活動的合作；支持美國海軍太平洋夥伴人道使命醫院船訪台。在參眾兩院對《2019財年國防授權法》法條的聯合解釋性聲明中，眾議院還特別強調，國防部長在推動提升台灣安全的交流政策時應該包括提供與台灣進行務實的培訓和軍事演習的機會。參議院也同意眾議院有關對提升並改革台灣軍隊，特別是對台灣後備役部隊做出評估的意見等。
《亞洲再保證倡議法》是美國應對中國在印太地區霸權的政策調整。根據法案規定，在未來五年將每年撥款15億美元，用於軍事、外交和經濟參與及援助等活動，迄今為止這些活動一直被視為缺乏足夠資源。法案中關於對台承諾部分提到，美國總統應該定期向台灣出售旨在應對中國既有和未來可能的威脅的防禦性武器，包括支持台灣發展並整合適度的不對稱能力，把包括可移動、可存活及具有成本效益的能力融入軍隊，為台灣量身打造建構不對稱作戰能力的國防政策，例如加強水下及防空能力。
台灣早已布建了數千枚各式防空對海飛彈。目前台灣正積極打造潛艦國造能力，國防部承包企業正加緊研發飛機與導彈，但是台灣仍然主要依賴美國提供更先進的武器系統。2018年7月美國國務院提出鼓勵台灣將國防預算增至與其所面臨的來自中國的安全挑戰相當的水平。美國官員曾表示，理想的情況是台灣的軍費預算能在當前占GDP不足2%的基礎上翻一倍。2018年9月，美國國務院批准對台灣 3.3 億美元的軍售案，明確提出對台灣軍售是幫助台灣提高防衛能力。該軍售案包括 F-16 和 F-5 戰鬥機的零部件和支持系統，但是未包括台灣多年來一直想買的新型的戰鬥機F-35和潛艇技術。美國紐約派克戰略政治諮詢機構副總裁肖恩·金指出，“一些人可能把零部件看作是一種拒絕，因為台灣真正想從美國要的是一些大型武器系統。但是我認為這批軍售是特朗普總統在過去 15個月來對台灣不斷支持的又一個步驟。” ①
對此，台灣國防部回應稱，軍售有助於強化台灣的自我防衛能力，確保台海和平，“軍售顯示美國對我們國防安全的高度重視。”2018年7月蔡英文總統在出席“凱達格蘭論壇”時表示，台灣致力提升國防與阻嚇力量，將持續依實際需求和GDP增長調增國防支出，同時推動自主國防產業。②美國德州大學奧斯丁分校中國政策中心創始執行主任方大為（David Firestein）在2019年1月17日接受“美國之音”專訪時說：“自從制定了《與台灣關係法》以及採取現有政策以來，我們在過去40年時間裡所看到的是，不管美國向台灣出售多少軍備，美國都無法給台灣提供使它擺脫大陸給它造成的安全難題的軍備，這是因為不管台灣做了什麼，大陸都會加倍的做，強化它的防衛態勢和導彈態勢等，因此通過向台灣提供軍備使它擺脫與大陸的安全困境是行不通的。” ③在其看來，如果美國一味向台灣提供更多軍備的話，這會使台灣陷入一場絕不會贏的軍備競賽。
三、美國在維護台灣國際空間問題上沖在一線
蔡英文總統上台後短短兩年時間內，台灣的“邦交國”一個接一個地減少，共丟了5個，目前僅剩17個。在多米尼加、薩爾瓦多與台灣“斷交”時，白宮都曾公開發表聲明，幫台灣擋“外交”壓力。2018年9月，美國緊急召回駐多米尼加大使伯恩斯坦、駐薩爾瓦多大使曼恩斯和駐巴拿馬臨時代辦卡布羅等，要求這些人員就駐在國與台灣“斷交”事宜進行說明，向這些與台“斷交”國施壓。美國友台國會議員甚至專門提案幫助台灣維繫“邦交國”，嚴重干涉中國內政。2018年9月4 日共和黨聯邦參議員加德納與同黨參議員魯比奧，以及民主黨參議員馬基、梅南德茲（Bob Menendez）共同提案《台灣邦交國國際保障與強化倡議》（簡稱《台北法案》，Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act，簡稱 TAIPEI Act），提案的目的在加強台灣在世界各國的地位，以因應與台灣斷交的國家。《台北法案》要求美國採取行動與各國交涉，支持台灣的“外交”承認或加強非官方關係。若有國家採取對台灣不利的行動，法案授權美國國務院降級與這些國家的外交關係，並授權國務院暫停或改變美國對該國的外援，包括軍事、融資等。加德納表示，美國將利用各種方法以支持台灣的“國際地位”。④
2018年11月美國在台協會（AIT）處長酈英傑（Brent Christensen）宣佈把2019年訂為“美台旅行年”，為慶祝1979年簽訂的《與台灣關係法》40周年，將舉辦各種慶典與推廣活動，推動台灣與美國之間的雙向旅行。酈英傑就任AIT處長後提出增進美台安全合作、增進美台經濟與商業關係、增進台灣在全球社會的角色、增進美台人民的關係等4個優先事項。台外交部2019年2月回應，將在台灣和美國舉辦系列紀念活動，包括宗教自由對話、研討會、國際研習營、紀念酒會與菁英領袖研習營等，同時台灣方面將持續努力、尋求機會，邀請美國行政部門重要資深官員與重量級議員到台訪問。
2019年2月《台灣旅行法》的共同提案人之一克魯茲在美國智庫企業研究所研討會上表示，其與其他4位參議員已經聯名致信眾議院長佩洛西（Nancy Pelosi），要求邀請蔡英文總統到美國國會發表演說。克魯茲多次與在美國過境的台灣地區領導人會面，包括與過境美國的蔡英文總統見面。對此，曾任美國在台協會理事主席、現任美智庫布魯金斯研究所東亞政策研究中心主任的蔔睿哲對此提出了警示，建議佩洛西應婉拒這一提議⑤。蔔睿哲認為，美國國會議員的提議有3項缺失，一是違反美中關係核心價值，二是台灣會付出代價，三是漠視台灣的立場。若蔡英文總統赴美國國會演說成真，美中關係可能因此倒退，邀請蔡英文總統赴國會演說這種思慮不周的象徵性動作，衹會讓美台關係要取得實質進展變得更為困難。
四、美國不斷挑戰其承諾的“一個中國”政策底線
在中美建交後，美國歷屆政府對兩岸關係的既定政策一直是奠基於“三公報一法”，即《上海公報》、《建交公報》、《八一七公報》以及《與台灣關係法》。《亞洲再保證倡議法》中要求美國政府要忠實執行“《與台灣關係法》及六項保證”中的承諾。本來在2016年通過的重申美國對台“六項保證”是美台關係基石的共同決議案衹是決議案，不具法律拘束力，但是在被寫入《亞洲再保證倡議法》後，等於“六項保證”也變相具有了法律效力。
《台灣旅行法》和《亞洲再保證倡議法》都是法案，在法律上是有拘束力的，法案內容就是美國政府的行政機關要去執行的政策。《台灣旅行法》中的美台官方高層互訪和提升美台安全與防務的合作層級，《亞洲再保證倡議法》中規定總統應依照《台灣旅行法》，授權美國高階官員訪問台灣，更是《台灣旅行法》的升級版，將美台所謂的非官方關係變相成為官方關係，直接挑戰中美“三公報”要求對美台保持非官方關係的界線，突破美國承諾的“一個中國”政策的底線。
中國外交部發言人陸慷提請美方注意中國國家主席習近平在《告台灣同胞書》發表40周年紀念大會上的講話，“台灣問題是中國的內政，事關中國核心利益和中國人民民族感情，不容任何外來干涉。”敦促美方恪守一個中國原則和中美三個聯合公報規定，不得實施法案有關內容，慎重妥善處理涉台問題，以免損害中美關係大局和台海和平穩定。
五、結語：隨著中美戰略博弈發展，美對“台灣牌”的運用將會持續加碼
中國政府反對美台之間任何形式的官方往來和軍事聯繫，《台灣旅行法》、《2019 財年國防授權法》、《亞洲再保證倡議法》中涉台條文，都為美台關係的強化提供了許多操作空間，美國通過操作精心炮製了一系列“台灣牌”。前美國國防部長辦公室中國事務顧問博思科（Joseph Bosco）公開表示美國手中有整副“台灣牌”要打⑥，2018年9月博思科在英國諾丁漢大學台灣研究專案刊物《台灣透視》上，發表題為“台灣牌在美中關係的角色”的文章，文中提到特朗普總統不像以前的政府一樣，可以在台灣問題上因為行政部門與立法部門立場不同而被中國利用分化，現在特朗普總統和他的國安團隊更願意與國會不分黨派、長期以來支持台灣的立場一致，特朗普與國會加在一起，有整副“台灣牌”可以打。對於博思科這種看法，在華盛頓全球台灣研究中心 (GTI) 的年會中也有多位親台的學者專家表達類似觀點，認為現在正是提升美台關係的最佳時機，前美國聯邦眾議員邵建隆、前美軍太平洋司令哈里斯幕僚塞耶斯、大衛森學院教授任雪麗等人，都建議特朗普政府以具體行動展現對美台關係的再保證。
特朗普上台後，美國的執政風格和對外方式發生了劇烈變化。中美之間的戰略博弈已經從經濟領域的貿易戰、從技術應用領域對中興、華為等的圍剿，逐漸上升到了國家安全和戰略層面。美國正在對既往的政策進行重大調整，以限制中國經濟和軍事發展，激烈的美中戰略競爭將成為新常態。美國把台灣納入印太戰略聯盟，在過去的一年裡加強美台關係的系列動作，是美國利用“台灣牌”遏制中國的戰略步驟，在未來隨著中美之間戰略博弈上升，美國對“台灣牌”的運用還將會持續加碼。
註釋：
①2018年9月26日，美國之音（VOA），《美國宣佈對台灣軍售100億元，中台關係未來可能會有什麼化學變化？》。
②2018年7月26日，美國之音（VOA），《軍售和國防法案拉近美台關係》。
③2019年2月9日，美國之音（VOA），《美專家：最擔憂美中雙方或一方缺乏修復關係的意願》。
④2018年9月26日，台灣中央社，《美國參議員提出“台北法案”，衹要欺負台灣的都要完蛋了？》。
⑤2019年2月9日，中國評論新聞網《蔔睿哲：邀蔡來美國會演講有三大缺陷應被拒》。
⑥2018年9月25日，美國之音（VOA），《台灣會成為美中關係籌碼嗎？美國專家：川普與國會有整副台灣牌等著出》。
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年4月號，總第256期） |
