宅基地制度安排滯後於時代
問：在這次土地管理法修改的內容中，宅基地制度改革涉及較少，也有人認為宅基地制度改革進度較慢，為什麼？
劉守英：宅基地具有非常特殊的制度設計。主要體現在四個方面：按成員權獲得、土地由集體無償分配、實際上不承認宅基地財產權和在本村內部封閉運行。
從表面上來說，目前中國的宅基地制度在不同的區域遭遇完全不同的問題。對於東部沿海地區和城中村地區，是在土地資源極度稀缺的背景下，農民利用免費分配的宅基地改成多層住宅，突破法律“一宅一戶”的限制用於出租和入市的問題。對於中西部和廣大農村而言，是舉家進城的農戶在城鎮有穩定的工作和居所後，造成的宅基地閑置問題。
因此，對於宅基地制度到底要怎麼改，目前一直有爭論。有觀點認為，宅基地是農民的居所，是生活資料。通過現行的這套獨特的宅基地制度，對保障農民居住，維持社會穩定而言是有效的，是農民進城後的退路。在這種觀點下，大多數地區是沒有宅基地改革需求的，僅在少部分地區，需要把“被搞亂”的宅基地制度改好。
這種觀點沒有認識到，宅基地問題的本質在於，這套特殊的制度安排，在不同區域以不同的方式和不同的程度失效了。
對於東部地區而言，這種失效最主要表現在於，宅基地作為一類土地，在經濟發展過程中，財產價值顯化，但現行制度無法保障。在土地財產價值顯化以後，制度安排是以保居住功能為主，還是保財產功能為主？如果要保護居住功能，那麼就要堅持無償分配、按成員獲得、封閉運行等上述特殊性的制度安排。
在實際運行過程中，這些制度安排已經無法繼續，相關法律在這些地區近乎失效。首先，東部沿海土地緊張，土地價值很高，很多集體已經不再無償分配宅基地；其次，很多農民加蓋房屋，一戶一宅難以實現；最後，很多進城農民工，在東部地區實際租住的房屋，就是蓋在當地城中村和郊區農村宅基地上，外村人已經進入了這個封閉市場。因此，在這些地區解決宅基地問題的方法，只能使用宅基地財產權去置換上述的這些特殊權利。
對於傳統農區而言，有著村莊破敗、空間混亂、房屋閑置、土地利用不合理等問題。實際上也是這套制度不能適應傳統農區的變化，導致了制度失效的結果。第一，宅基地並沒有和承包地一樣實行承包期內“增人不增地，減人不減地”的制度，只要擁有成員權，增加一戶就可以分到宅基地蓋房，這導致了對集體公地甚至耕地的占有，宅基地體量不斷增大；第二，由於是無償獲得，使得農戶只要有錢有權就會加蓋房屋，在一些區域造成浪費；第三，由於農民實際上只擁有居住權，財產權缺失，不能（對外）出租、轉讓和交易，進城農民不願意無償退出。
打破宅基地制度的“特”
問：宅基地“三權分置”改革如何解決這個問題？
劉守英：宅基地的“三權分置”，實際上就是在破解這套制度的“特”，這要從所有權、資格權和使用權各自的權利和制度設置去看待。
首先是所有權。宅基地的集體所有權應該和承包地的集體所有權有所不同，需要一個集體組織作為載體去實現。為什麼呢？因為宅基地的建設和整理，需要統一規劃統一進行。有這樣一個代表全集體農民的載體之後，第一可以成為宅基地沒有到戶的農民，他們的宅基地和集體建設用地權利實現的主體；第二，可以對村莊建設的宅基地、建設用地規模作出規劃，保證土地價值的實現；第三，土地的歸集整理，可以由這個載體來完成。
其次是資格權。就是過去的集體成員權，具體是指只有集體成員可以對本村宅基地有初始的獲得權，但資格權只是指集體成員有權獲得宅基地，獲得方式如何、有償還是無償，目前還沒有定論。
我認為，不能無止境地對集體成員無償提供宅基地。可以參考承包地，對此按時點劃斷：設定的時點前的集體成員，可以無償獲得宅基地，在這個時點後的集體成員，獲得宅基地應該有償。
需要指出的是，這裡雖然參考了承包地的時點劃斷，但也有不同——承包地是無償獲得的。這樣做的主要原因是，承包地的用途是受到管制的，而宅基地沒有，即使只作為居住用途，其土地價值也要遠遠高於承包地。
最後是使用權。過去農民對宅基地沒有使用權只有居住權，而現在提出農民對宅基地也擁有財產權，其核心就是使用權。使用權如何設置？應當是一種用益物權，應當允許農民對宅基地可以使用、收益、轉讓、交易和抵押，這樣才能真正盤活宅基地。而且範圍應當對閑置的宅基地和正在居住的宅基地一視同仁，擁有共同的財產權。
總的來說，農村土地改革的核心，就是要實現農村土地權利體系的完整一致，設計應該是非人格化的，每個成員權利的獲得應該是平等的。不同類型的農村土地的權利要打通。這就要求在制度設計上，要正視這些“特”、解決這些“特”，把“特”的問題解決了之後，再回到徵地等一般性問題上。
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