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| 蔡英文總統在民進黨全代會上再度宣示要啟動新一輪憲改 |
中評社╱題：“從‘五院’到‘三院’：台灣新一輪‘憲改’的預判與應對” 作者：王英津（北京），中國人民大學政治學系教授
2017年9月24日，蔡英文總統在民進黨全代會上再度宣示要啟動新一輪憲改。據媒體報導，其改革動向之一很可能是徹底廢除考試院和監察院，使台灣地區的“五權分立”體制走向“三權分立”體制。那麼，台灣當局具體將會如何廢除“兩院”？廢除“兩院”將會對島內政治及兩岸關係產生怎樣的影響？大陸該如何制定因應對策？本文旨在對自第一輪憲改延續至今的“兩院”存廢論爭進行梳理，並對上述問題進行深入探討。
一、動向之一：將考試權併入行政院
依照憲法，考試院作為台灣地區的“最高考試機關”，其地位與其他“四院”等同，獨立行使職權，不受任何機關的節制，是“最高”權責機關，這在台灣學界並無爭議。但考試院究竟是考試機關，還是人事行政機關？學界對此存有不同看法。有台灣學者認為，從機構性質來看，考試院是台灣地區的“最高考試機關”（至於“人事行政”機關，由行政院專設的人事行政局來掌理）。但是，從職權內容來看，考試院應是台灣地區的“最高人事行政機關”，這是因為：其一，其所掌理的事項大多屬於人事行政事項；其二，即使1992年修憲後，考試院依然為台灣地區掌理人事行政的“最高人事機關”。
關於考試院的性質爭議主要源自上一輪憲改對“五院”體制的大幅調整。考試院本是獨立的考試機關，經七次修憲後，其身份形式雖未改變，但實際職權卻被大量縮減。從總體上看，考試院在憲改過程中不僅沒有“獲益”，反而有所“減損”，甚至出現被邊緣化的趨勢。至於其被邊緣化的原因，固然是多重的，但其中最不可忽視的一個原因是：部分台獨人士對考試院體制的批評和攻擊。
台灣社會對於考試院改革走向問題歷來存在分歧，爭議核心主要是應在未來採行“部外制”（即在行政院外設立獨立的考試機關，包括延續現行制度和使考試院改隸總統府），還是採行“部內制”（即在行政院下設立獨立的文官考銓委員會）。〔1〕如果採行“部外制”改革方案，則體制變動較小，該方案主要是基於注重考試權獨立的考慮；如果採行“部內制”改革方案，則比較符合國際實踐通例，該方案主要是基於注重行政的完整性及效率原則的考慮。其實，“部內制”與“部外制”改革方案，不僅僅涉及文官體制及行政組織的改革，更關涉“憲政”體制（特別是三權或五權）的取捨。〔2〕圍繞著考試權與行政權的關係及其整合方案，尤其是否應將考試權併入行政權的問題，台灣政學兩界一直爭論不休。概括起來，部分人士主張取消考試院並將其職權歸併到行政院的理由主要有以下幾個方面：
第一，將考試院獨立設置不符合政治權力劃分與配置的基本原理。眾所周知，考試權在實質上屬於行政權，然而台灣地區現行憲法卻規定考試權獨立，這讓作為“實質上行政權”的考試權如何自處？另外，古代科考制僅以考試、任用為限，可謂狹義的考試；而現行考試體制下，不僅公務員任用資格須依法考選銓定，而且公務員保障、退休、養老等事項也包括在考試院的職能範圍之內，可謂廣義的考試，這種將絕大部分人事管理的許可權全部劃歸考試院的做法不符合政治權力劃分與配置的基本原理。〔3〕
第二，將考試權與行政權並列是本末倒置的制度安排。考試任用是一項好制度，但好制度需要有好的制度安排來實現。從邏輯上說，人事權是行政權的輔助性權力，而考試權又是人事權的輔助性權力，位階層次分明。但是，“五權分立”體制卻將上述權力邏輯關係倒置過來，將考試權放於人事權之上，並與行政權並列，使得原本分明有序的權力關係發生錯亂。本來，任用是目的，考試是手段；現在卻變成了考試是目的，任用是手段，成為本末倒置的“考試至上主義”，自然會使問題層出不窮。
第三，單獨設置考試院侵蝕了行政首長的任用權和上下一體的責任政治體制。一個最基本的政治學邏輯是：由誰產生，對誰負責。然而獨立的考試院卻部分行使了原本屬於行政首長的人事任用權，但被考試院遴選出來的文官又不可能向考試院負責，這不僅導致了文官負責對象的模糊與“憲政”結構的權責錯位，而且也弱化了行政首長對其下屬的約束能力與問責能力，致使政策貫徹窒礙難行。因此，考試權及其他人事權與行政權分立設置，固然可防止行政首長徇私用人（消極功能），但未必有助於其更好地選才用人乃至建立責任政治體制（積極功能）。〔4〕
第四，疊床架屋的人事機構設置造成了職權劃分的混亂與互動效率的低下。從制度設計初衷上看，單獨設置考試權是為了人才選拔的高效性與公平性，但結果卻事與願違，反而因為權力歸屬不清而致使行政權與考試權之間的互動更加複雜。〔5〕譬如，就公務員的銓敘、保障而言，行政院人事行政總處、考試院銓敘部和考試院公務人員保障暨培訓委員會三者均有職權，彼此業務範圍交界處存在許多灰色地帶，使得許多問題落在其間而難以處理，進而削弱了行政系統的專業性與高效性。
第五，將考試權與行政權拆分不符合現代國家制度通例且沒有必要。現行考試體制以建立職能政府為目的，其作用在於選取人才形成專家政府，但欲達到此目的辦法有許多，沒必要專門另設一院。為了確保考試的公正性與中立性，衹須行政院下設獨立的文官委員會即可，無須在行政院之外另設一個徒有其表的考試院。〔6〕事實上，大多數歐美早發民主國家和地區均未設置與台灣相類似的考試單列制度，但這並未減損其民主程度或政治績效，因此將考試權與行政權拆分並列着實沒有必要。〔7〕
當然，台灣社會反對將考試權歸併到行政院、主張繼續維持現行體制者也大有人在，他們也有自己的相關理據，在此簡要列舉如下：其一，台灣地區的政治體制比較特殊，為避免政府徇私枉法，考銓行政仍有獨立運行的必要，而負責考銓行政的組織若不能在“中央”行政組織層級確立“最高”地位，則難以保障其獨立性。其二，從比較政治的角度看，“五權分立”體制下行政權和立法權侵擾考試權的可能性要比三權分立或議行合一體制小得多，因此設置獨立的考試權並維持考試院的崇高地位是必要的。〔8〕其三，考試院所掌理的事項不僅限於考試，還包括許多銓敘方面的繁雜工作。如果廢除考試院，其業務必定要由其他部門“代行”處理，而其他部門未必比考試院更熟悉業務，因此將其廢掉無異於自添麻煩。其四，就制度設計而言，“五權分立”體制是為了彌補三權分立體制的弊端而設置的。實踐證明，考試、監察“兩院”雖然因為種種現實原因而尚未充分發揮其功能，但其對政府機關用人、用錢及施政確實也發揮了一定功效。〔9〕其五，考試院獨立地位能保障其客觀公正而不受干涉地選用人才，並發揚“天下為公”的政治精神，在很大程度上能防止用人機關徇私舞弊。〔10〕尤其在政黨政治日益發達、社會日趨多元化的政治生態下，考試院對於建立行政中立的文官系統發揮著重要的作用。
總而言之，主張存廢考試院的觀點各執一詞，儘管當下主張廢除（或至少應大幅精簡重組）者佔據多數，但也有部分學者呼籲維持。在他們看來，台灣的“五權分立”體制是對西方三權分立體制的完善與超越，並非不符合分權制衡原理，也不是“五權憲法體制的謬誤”。〔11〕廢除考試、監察“兩院”，“實係對孫中山五權憲法思想未能虛心探究之故”。〔12〕
二、動向之二：將監察權併入立法院
監察院基本上係仿效西方三權分立體制的架構，將議會中“國政監督權”部分抽離出來，加上中國固有的“人事監督權”而組建成的職能機關。它與行政、立法、司法、考試“四院”同為“治權”機關，並成為台灣地區的特色性機構。依台灣地區憲法第90條規定，監察院為“最高監察機關”。第一輪憲改雖然大幅縮減了監察院的許可權，但仍無損於其台灣地區“最高監察機關”的地位；換言之，在監察院之上不得再有其他行使監察權的機關，同時在“五權分立”的架構下，監察院與行政、立法、司法、考試“四院”平行分立，不受其他機關的指揮和控制。
不過，島內對於監察院的性質界定卻爭議不斷，這也導致了新一輪憲改關於監察院的存廢之爭。從發展過程看，監察院的性質前後有不同變化。國民黨政權退台後，監察院曾在它是否有資格出席“世界國會聯合會”問題上與立法院發生過爭執，因為立法院擬獨自組織國會小組加盟“世界國會聯合會”，而監察院則認為它也是國會職權的行使者，同樣有資格加盟。其實，“兩院”爭執的背後是監察權的歸屬問題。為此，1957年台灣司法院作出釋字第76號解釋文，闡明了監察院雖是與其他“四院”平行的獨立行使職權的機關，但其職權卻屬於議會權力的範疇，監察院也是國會之一，從而使監察院的性質及法律地位更加明確。然而，1992年第二次修憲後，監察院喪失了作為台灣地區民意代表機關的性質，而成為“準司法機關”。〔13〕對於監察院的性質，除了司法院的解釋以外，台灣學界也有人從學理上對監察院的性質進行了分析和界定。有學者認為，監察院除具有準司法機關的性質之外，還具有準立法機關與準行政機關的性質；〔14〕 也有學者認為，監察院既不屬於準司法機關，也不屬於準立法機關，而應屬於行政機關；〔15〕還有學者認為，台灣的監察制度歷經70餘年的運作與變遷，已經歷了孫文式監察院、張君勱式監察院和修憲後準司法機關監察院三種歷史類型。〔16〕
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