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| 杜特爾特是一位極度依賴軍隊領導支持的總統。(資料相) |
中評社香港2月1日電（作者 周舟）作為東盟主席國，2017年的菲律賓在東盟與中國協商推動“南海行為准則”框架達成問題上，取得了巨大進展。中菲兩國在南海問題上都表現出了相當的克制和理性，態度堪稱友好。進入2018年後，這股勢頭甚至呈現出進一步深化的姿態。
元月底，由於美海軍在黃岩島（菲律賓也宣稱擁有其主權，黃岩島本為中菲之間在南海問題上最為激烈的焦點）12海裡附近進行自由航行，而引起中國政府強烈抗議。菲政府對此卻是一副完全事不關己的態度，公開表示不願意卷入中美之間的衝突，讓美國以及盟友“大跌眼鏡”。但是，此時翻開菲律賓當地的報紙，那些來自菲軍方將軍、國防部部長、反對黨領袖甚至菲總統本身的自相矛盾、反複無常的言論，又讓觀察者深感迷惑。
杜特爾特真的在南海問題上向中國“繳械投降”、“棄美投中”嗎？抑或僅僅是“權宜之計”，以暗度陳倉？要了解菲律賓“真心”所向，首先需要明確在2016年底，究竟是什麼深層因素導致杜特爾特政府做出外交政策的方向性調整？這些深層因素，在杜特爾特執政的第一年2017年內又出現了什麼演變？進入2018年後，會有哪些事件值得我們進一步追蹤？
一、杜特爾特上台，菲律賓外交戰略調整背後的內外兩大核心因素
因素一：杜特爾特與菲律賓傳統政治精英的決裂。
2016年大選，杜特爾特以民粹主義身份，將該次大選塑造成為自己與菲律賓傳統（親美）精英階層的一次對決。長期以來，菲律賓政壇的名單上，不論是在任還是參加選舉，總有那些熟悉的字眼：阿基諾、馬科斯、馬卡帕加爾、奧斯敏那、洛佩慈……。據美國《赫芬頓郵報》統計，菲律賓有178個政治家族，牢牢控制著80個省中的73個行政權。菲律賓國會中，70％的衆議院席位歸政治家族所有，參議院中更有接近80％的席位被政治家族占領。這次對決最終以杜特爾特的勝利告終，而那些支持杜特爾特的基層民衆所組成的政黨也聲勢大振，發展迅速。雖說還遠未撼動菲家族政治的根基，但確實壯大了基層政治的聲勢。這些來自基層的支持是杜特爾特的基本政治盤。
當選後，杜特爾特繼續延續著這次對決。既然是一場與傳統政治精英的大戰，杜特爾特對內通過掃毒和反腐來打破菲政治精英（家族）控制的鏈條，以一種極端的方式，簡單粗暴地打破中央政府與地方政府之間的聯系；對外則針對菲政治精英層最具有標志性的“親美特征”進行攻擊，要求真正獨立、平等的外交政策。
從這一角度來看，菲律賓與美國外交關系的疏離，南海政策的轉變，以及與中國關系的改善，的確是杜特爾特個人對菲律賓外交做出的方向性挑戰。新的對外政策以及在國內推行的“掃毒行動”，共同構成杜特爾特與菲律賓政治精英進行對決的主戰場。
因素二：美國對菲政策的模糊性與中國對菲政策的清晰，成為鮮明對比。
美國對菲律賓政策長期的忽視和模糊，導致兩國之間出現信任赤字。菲律賓人是出了名的熱愛美國，常被譏笑“比美國人還愛美國”。但是，喜愛不等於信任。美菲之間長期以來存在信任危機。特別是在南海仲裁結果出來後，菲律賓政界認為美國并沒有顯示出強有力的支持態度。這使得菲律賓社會深感失望。與美國對菲政策成為鮮明對比的是中國對菲政策的明確清晰。中國政府、官員、駐菲律賓大使，總是明確清晰地畫出底綫——“如果菲這麼做，中國會采取怎樣的強硬；但是如果菲不這麼做，中國又會給予菲怎樣的獎勵”。中方的清晰和美方的模糊，一正一反逐漸影響著菲律賓政府和民衆對政策考量的偏向。根據PLUS ASIA RESERCH INC．的調查，僅有6％的菲律賓民衆認為與外國抗爭來維護菲領土主權，應排進現任政府重點工作的前三位；而接近半數的民衆則認為應該與中國和俄羅斯增加安全國防合作；超過半數的民衆不確定和美國的緊密安全關系可使菲律賓從中獲利。
此外，除了和中國在南海問題上衝突尖銳，菲律賓與越南在南海問題上也矛盾重重。菲越兩國在領海劃分和漁業采集等問題上有衝突，菲律賓對越南暗地裡進行的建島行為十分不滿。更讓菲律賓心有不甘的是，自己公開成為中國的“敵人”，實際上并沒有撈到實質性的好處。而越南、馬來西亞、印尼等國在仲裁問題上坐收漁人之利，同時又從中國和美日澳等雙方獲得不同類型的利益。這使得菲律賓希望改變戰略——不再在南海問題上“衝鋒陷陣”，讓其它國家去與中國互掐，自己坐山觀虎鬥，伺機獲利。
在此背景下，杜特爾特得以將菲律賓南海問題的思考邏輯轉變為：“我知道大家很喜歡美國，但是讓我們現實一些，多一點務實的考慮，我們沒有必要在南海問題上與中國翻臉。我們如果現在不一味的堅持仲裁結果，就可以從中國那裡獲得很多的經濟利益。”
現在看來這一邏輯是被菲律賓民衆廣泛接受的。這就是杜特爾特之所以能够在南海問題上有操作餘地的社會基礎。
二、2017年，杜特爾特上台第一年的菲律賓政治新變化
發展一：杜特爾特是一位極度依賴軍隊領導支持的總統。反恐、反腐和掃毒都需要來自軍方力量的支持。其內閣一共有7位將軍，構成“世界上現在最為軍人化”的民主政府。杜特爾特如此重視軍隊，正是由於其在軍隊的根基較為薄弱所致。為了獲得來自軍隊的支持，不得不安排衆將軍們以高位，以此來換取他們的支持。菲軍方以“親美”著稱，菲律賓軍隊的結構設計、裝備設置、訓練和演習計畫，基本都是仿造美軍，并且由美軍指導。
因此，出現了杜特爾特通過拉攏“親美”的軍隊這一派勢力，來打擊另一派“親美”的反對派精英的局面。這樣的政治底色使得杜特爾特的反美政策難以推行。據菲和美軍方官員的公開表達，美菲兩國的軍事合作關系實際處於歷史最佳水平。這次的馬拉維反恐行動更成為美菲軍方增強關系的粘合劑。馬拉維行動中，美軍第一時間向菲律賓提供了無人機等裝備和情報支援。在菲軍方沒有通報總統就直接向美軍尋求援助後，杜特爾特就曾經公開表示：“他們（軍方）喜歡美國，我有什麼辦法？” 美菲雙方還於2017年10月舉行了“卡曼達格”聯合軍演。
與日本和澳洲的軍事合作關系，在杜特爾特任期的頭一年內也得到極大增強。菲律賓作為美國的軍事盟友，與日、澳兩國本來就有長期的合作歷史。日、澳等美國盟友害怕隨著美國在亞洲力量投入的衰弱，形成有利於中國的權力真空，因此希望積極增強本國在地區的投入。菲律賓也順理成章的成為日、澳兩國各自東南亞戰略的重要支點，而反恐也成為加快雙方合作的有效推動力。日本積極推動向菲律賓出口武器裝備，如向菲律賓提供10艘巡邏艇及租借5架TC－90教練機，以強化菲律賓海上能力。澳大利亞就一直在馬拉維戰事中為馬尼拉提供援助，除了在情報搜集和分析方面提供支援外，還直接派出兩架AP－3C獵戶座（Orion）偵察機；澳洲還為菲政府軍提供訓練，協助馬尼拉對抗同極端組織伊斯蘭國有聯系的當地恐怖份子。因此，過去一年內，菲與美及其盟友之間的總體軍事合作關系是穩中有進。
發展二：中菲關系有標志性的進展。“務實”的邏輯正慢慢地更為深入的被菲律賓民衆甚至不少菲傳統政治精英所采納。最終還是“要和中國在南海問題上達成共贏局面”的態度，被更多的菲律賓人所接受。特別是菲律賓民衆看到在馬拉維事件中菲律賓獲得了來自各方、包括中俄的支持，便認為這就是新總統對外戰略獲得的成功。
作為輪值主席國，菲積極推動2017年“南海行為准則框架”的確定。雖然菲律賓也因此遭到了來自美國以及越南等國的指責，但“南海行為准則”在菲中的主導下取得巨大進展，不僅成功為南海問題降溫，也極大緩解了中國在南海和東南亞地區所面臨的政治壓力。根據菲律賓外交部官員的表態，現階段菲律賓會將外交重點放在如何與中國合作預防意外事故的發生和維持南海海事的和平穩定，以及積極促進菲中經濟合作和文化交流的問題上。東盟和中國都明確表示，會將“行為准則”的具體細化和最終落實作為2018年雙方的工作重點。現在，菲中雙方正在討論在南海合作開發油氣田，兩國還決定在南海合作進行科學考察，這些合作項目的推進，在一年前簡直就是天方夜譚。
此外，總統杜特爾特提出的全國範圍的大型基建發展計畫“大建特建” （Build， Build， Build），所需要的外國資金也主要來自中、日兩國。菲律賓支持中國的“一帶一路倡議”，希望能够獲取中方的資金和技術、工程支持。隨著美國正式退出TPP，加入中國的“一帶一路倡議”成為地區內最現實、也是唯一成熟的地區經濟計畫。在這方面，菲律賓成功化劣勢為優勢，成為中國在東南亞地區的一個重要合作夥伴。
三、2018年，菲律賓在“印太戰略”中是否仍有一席之地？
總體而言，2017年中菲關系出現了堪稱“戲劇性”的轉變。但是菲律賓對華政策以及與美國關系的發展，尚未塵埃落定，依然充滿變數。越來越多的菲專家認為，中菲關系和美菲關系不應被理解成一場零和游戲。杜特爾特雖然在南海問題上選擇與中國對話，但這并不代表菲律賓將完全放棄美菲同盟。在兩強之下，菲律賓還是有很大的政策活動空間。從政策運作的角度來看，軍方和總統（以及外交部）一個唱紅臉，一個唱白臉的做法，可能就是菲平衡外交的一個策略。
首先，杜特爾特的“反美”言論，一直都是針對美國“幹涉內政”的言論，對美菲同盟的本質著墨有限，更未挑戰2014年兩國簽訂的《菲美防衛合作協議》。該協議准許美軍於五個軍事基地輪流駐守，兩國更可共享這些基地的資源。杜特爾特雖然要求駐菲美軍必須遵從菲律賓軍方作出的指引，但也多次明言願意信守協議內容。
其次，外交政策的個人化，也從客觀上讓杜特爾特能够在外交場合使用諸如大量“我認為”、“我感覺”這樣的言辭。這種表達既使得菲外交政策“杜特爾特化”，也使得政府擁有更多回旋的空間，同時也會出現混亂和不同的聲音。這一情況與特朗普內閣的美國外交一樣，政府其它部門和軍方常常會站出來說，總統的言論僅僅是個人情緒的表達，不完全代表政府的實際政策運作。杜特爾特的助手就一直在模糊他的親中言論，以消解華盛頓的擔憂。
此外，由於各種歷史及現實原因，菲律賓民衆對中國人的認同感一直很低。過去一年內，雖然杜特爾特經常發表對華友好的言論，根據各種民意調查，菲律賓民衆對中國的好感程度并沒有顯著提升，甚至有一些數據還呈現下降的情況。一定程度上，是由於菲精英媒體對杜特爾特以及對中國的敵意太深，并將這兩種敵意進行迭加，反複對任何有關中國在南海的行為都大加渲染，并且對任何總統和菲外交部有關涉華和涉南海言論都嚴重質疑。如果閱讀菲律賓國內報紙，幾乎每天都有相關的負面報道，題目聳人聽聞，仔細閱讀卻發現很多事件是反複炒作，意在不斷鼓動菲國內的民族情緒。長期下來，菲民衆對華的消極印象就根深蒂固了。
2018年開年，菲中關系延續了17年的良好發展勢頭。今年菲律賓接替新加坡成為“東盟－中國”的協調國後，兩國都明確表示，希望進一步推進“南海行為准則”的達成和雙邊經貿關系的發展。但是，依然值得警惕的是，南海問題和對華政策容易被卷入菲國內的政治鬥爭中。杜特爾特宣布延長實行“戒嚴法”，推進菲律賓聯邦制的改革以及修改憲法，是想要加強總統職權。一些菲律賓問題專家和分析人士預測，杜特爾特與傳統菲政治精英群體之間的戰爭將會持續，甚至存在升級的可能。因此，杜特爾特在南海問題的“軟弱態度”，對“仲裁結果的刻意放棄”，是其國內政治對手最容易搬上台面的打擊杜特爾特的有力武器。因此，在過去一年內幾乎每隔幾天，國防部長、國會的反對黨議員或者高級法院的一些“民主派”大法官會就此發聲，批評、抨擊政府的不作為。試想，在2018年內如果“南海行為准則”談判進展不順，或中菲漁船、海岸警衛隊發生事故，菲國內反華聲音會因此而高漲，使得菲中關系再生風波。
1月23號，美國國防部長馬蒂斯對印尼和越南進行了訪問，不僅積極宣傳這兩個東盟國家在美國“自由開放的印太地區戰略”中的重要地位，還表示要與印尼和越南就維護南海航行自由展開積極的軍事合作。這種姿態引起外界猜測：美國是否將拋棄舊友菲律賓而另起爐灶？在以東南亞為中心的“亞太戰略”中，菲律賓具有顯著戰略價值的地緣政治概念；如今在“印太戰略”的框架下，菲美關系會如何發展？被稱為美國在地區“正牌軍事盟友”的菲律賓，在“印太戰略”中是否仍然舉足輕重？不僅會極大的影響中美菲三國關系的互動，也將繼續牽動南海問題的走向。
這是2018年值得特別關注的重要地緣政治問題。
（作者周舟為政治時事評論員、博士） |
