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| 圖2：馬來西亞還是海事機構新山區執法組接獲的海上騎劫案 |
海上絲綢之路對中國－東盟安全關係的影響
依照中國官方的說法，“21海上絲綢之路”仍是一個多國參與的互惠互利的長遠計畫，其本質是為沿路國家的經濟發展和整合作出貢獻。特別是在基礎建設領域，中國可以扮演一定的角色。基礎建設的加強，將會使得貿易量增加，從而帶動多國的經濟成長。在這種官方說法裡，很少會提到“21世紀海上絲綢之路”會對地緣政治帶來何種安全上的影響。中國希望它能夠使得參與的東南亞各國家得到好處，從而降低對中國的疑心，以及修補這幾年來中國和某些東南亞國家的緊張關係。
但同時必須指出，“21世紀海上絲綢之路”的提出，代表著中國對海洋經濟和海洋權益的高度重視。近幾年來，中國國內官方、學界和民間都對“海權”（sea power）這個概念保持高度的興趣和關注，中國國內也掀起了一股“馬漢熱”，顯示出中國並不十分情願只是成為東亞陸權強國，而更要成為東亞海權強國。隨著“21世紀海上絲綢之路”的鋪展，中國的海外投資將會大大增加，其海洋利益將會大大衍生。
另外，“21世紀海上絲綢之路”也是一個面臨許多非傳統安全挑戰的商貿之路。其中現代海盜的威脅頗為嚴重。根據聯合國國際海洋組織的統計數據，除了東非以外，南海是世界上發生海盜事件最頻密的地方，每年大概發生100到150宗。⑪除此以外，馬六甲海峽也是海盜盛行的海域，以2010-2015這幾年的統計來看，馬來西亞海事執法機構新山區執法組（其執法範圍主要在馬六甲海峽銜接南海的出口）就接獲67總海上騎劫案（見圖2）。⑫
（圖2：馬來西亞還是執法機構新山區執法組接獲的海上騎劫案）
（來源：“油槽船險招騎劫”，《星洲日報》（馬來西亞），16/10/2015，頁22。）
因此，“21世紀海上絲綢之路”的全面鋪展，不會只是經濟互利的活動而已，其必定會影響到安全的領域。當中值得注意的勢態發展是，中國是否會因為海洋權益的增加以及應對“海上絲綢之路”的海盜問題而派出海軍護航？從目前來看，這種發展還言之過早。以“中國-巴基斯坦經濟經濟走廊”為例，這條中巴走廊沿途經過的是恐怖分子出沒的地帶。中國目前沒有派出軍隊保護這條走廊的意思，雖然這條走廊對中巴兩國的經濟利益攸關重大，而是交由巴基斯坦的安全部隊去負責。按照中巴合作的模式，“21世紀海上絲綢之路”的安全，是參與國主權範圍內的事務，中國目前並沒有顯示出要派軍艦到南海或馬六甲海峽護航的意圖。
不過，這個“21世紀海上絲綢之路”是一個長遠的計畫。雖然目前沒有這種意圖，但以後呢？要是東盟國家要求中國派海軍護航？又或中國政府當局覺得東南亞國家無力保護“海上絲路”的安全時，中國是否會考慮這一點？顯然，從長遠的焦點來看，不能夠排除有一天中國海軍在“海上絲綢之路”上增加其存在的可能性。
中國派出海軍執行非傳統安全任務已有先例。自2008年起，中國海軍參加了多國海軍到索馬里的護航行動。這個任務是在國際合作框架並且受邀的情形下進行，同時東非遠離中國的勢力範圍，並沒有引起太大的爭議。⑬從2011年起，在發生了中國船員遭武裝犯罪分子殺害之後，中國、緬甸、寮國、泰國成立了聯合巡邏執法部隊，在大湄公河執行保安、護航和巡邏的任務。大湄公河流域涉及多國的利益，中國和沿河國家成立聯合執法部隊，並得到這些國家的信任，這些可以為中國將來為“21世紀海上絲綢之路”護航作為一個參考的典範。
但在東南亞沿海國家，涉及到中國和東南亞國家在南海主權議題上的爭議，以及美國在海洋東亞的勢力範圍，其戰略意涵大大的不同。和中國存在南海主權衝突的國家會對任何中國海軍的動作保持高度的謹惕，就算中國打著“非傳統安全合作”的旗幟。以最近中國在南海的“造島”行動為例，中國官方聲稱中國對其管轄下的南海島嶼進行建築設施有助於提升南海和航海安全，是一種“公共物品”的提供，也是一種應對“非傳統安全”（除了海盜議題外，也包括自然災害）的措施，有助於區域穩定。但對和中國存在主權衝突的國家而言，“造島”活動可利於應對“非傳統安全”，也可利於中國應該“傳達安全”，而對這些國家不利。同樣的，中國軍艦護航固然可以打擊海盜活動，但也可以用作“傳統安全”軍事用途。南海問題始終是中國－東盟國家關係裡不得不解開的一個糾結，此結不解，難以得到這些國家的充分信任。《南海各方行為宣言》和討論著的《南海行為準則》只是管控機制，雖然能夠發揮充分的作用，但並不能夠完全避免南海問題引發中國與這些國家的緊張關係。“黃金十年”就是因為南海議題而結束
除此之外，假設將來中國和東南亞國家得以解決南海問題，中國軍艦遠航護航得到東南亞國家的支持，中國“海權”如果從理論變成事實，是否會對東亞相對穩定的兩極體系帶來衝擊？和蘇美在冷戰時期非常不穩定的兩極體系不同，Ross認為東亞的兩極體系能夠維持一定的穩定性，因為中美兩大強權的勢力範圍並沒有重疊。在東亞的大陸地區（從印度支那到朝鮮半島），中國是無可否認的最具影響力和作用的強權。在經歷過韓戰和越戰的失敗後，美國再也無心成為東亞大陸地區的強權。但在東亞的海洋地區，包括南海、東海，美國是毫無疑問的第一強權。美國海軍的實力遠遠超越任何一個國家，而中國海軍的實力在可預見的未來基本上只能扮演近海防衛的角色，離挑戰美國海洋霸主的地位還很遙遠。在中美兩國各有自身的勢力範圍之下，東亞的兩極體系相對穩定和持久。⑭“21世紀海上絲綢之路”的戰略意涵，是否會對這種兩極體系的穩定性帶來一定的衝擊？
最後，“21世紀海上絲綢之路”帶給東盟國家最後的一個安全隱憂，是其對東盟內部凝聚力的影響。對許多東盟成員國而言，東盟的凝聚力是保持它們免受大國干涉和左右的一道屏障。隨著中國的影響力的提升，部分東盟國家更加傾向於和中國保持一致的對外政策，東盟國家內部在如何應對中國這個課題上已經越來越難維持一致的聲音。中國學者閻學通甚至預言東盟在2020年左右的影響力將會大大減少。⑮中國官方首次公佈“海上絲綢之路”的路線圖時，和中國產生激烈衝突的菲律賓就沒有被包括在內，引起了中國分化“東盟”的質疑。無論如何，“海上絲路”的成功，也許加快了東盟凝聚力的潰散。
這種種因素帶出了“21世紀海上絲綢之路”不會只是經濟貿易活動的事實，其對中國－東盟安全關係和影響也會十分重要。目前中國官方和學界的論述很少有提到“海上絲綢之路”會對中國本身以及參與國家，包括東盟國家，帶來何種安全上的影響。這同時也容易引起不同的解讀，包括許多因而產生的“中國威脅論”。從長遠的角度而言，中國有必要和東盟國家就“21世紀海上絲綢之路”的戰略安全意涵展開討論。
結論
中國－東盟安全關係從1970年代的“權益盟友”開始，經歷了不同的時期，包括二十一世紀頭十年的“黃金”時期。不過，邁入第二個十年時，中國－東盟安全關係已經處於比較緊張的態勢，當中有包括中國本身外交政策的因素，也有美國的涉入和東盟國家本身的外交政策的調整。中國提出“21世紀海上絲綢之路”，某種程度上也是回應這種不理想的局面。不過“海上絲路”並非只是純粹的一個互惠互利的經濟倡議。本文討論“海上絲路”如何給中國－東盟安全關係乃至東亞局勢帶來影響。中國如何與東盟國家共同探討這些“海上絲路”所帶來的安全影響，消除疑慮的部分，增進雙方的溝通和互信，這些都會影響“21世紀海上絲綢之路”的成功與否。
註釋
①陳啟懋編著，《中國對外關係》（台北：吉虹文化，2000），頁150-157；夢熊，“後冷戰時期東南亞權力格局與中國角色”，載陳一咨編，《中國前途與兩岸關係》（台北：風雲論壇，1997），頁200-201。
②Donald W. Klein, “China and ASEAN,” in June Teuful Dreyer (ed.), Chinese Defense and Foreign Policy (New York, NY: Paragon House, 1989), pp. 232-233.
③Chandran Jeshurun, Malaysia: Fifty Years of Diplomacy, 1957-2007 (Singapore: Talisman, 2008), p. 146.
④閻學通等，《中國與亞太安全：冷戰後亞洲國家的安全戰略走向》（北京：時事出版社，2003），頁1-2。
⑤同上，頁10-11。
⑥閻學通，《美國霸權與中國安全》 （天津：天津人民出版社，2000），頁98。
⑦閻學通等，《中國與亞太安全》，頁6。
⑧韋紅，《地區主義視野之下的中國－東盟合作研究》（北京：世界知識出版社，2006），頁178。
⑨Wang Gungwu, Another China Cycle: Committing to Reform (Singapore: World Scientific, 2014), p. 155.
⑩David M. Lampton, Following the Leader: Ruling China, From Deng Xiaoping to Xi Jinping (Berkeley and Los Angeles, CA: University of California Press, 2014).
⑪Sarah Schoenberger, “Piracy in the South China Sea: Petty Theft in Indonesia, Kidnapped Ships in Malaysia”, September 6, 2014, Center for International Maritime Security, at: http://cimsec.org/piracy-south-china-sea-petty-theft-indonesia-kidnapped-ships-malaysia/12899.
⑫“油槽船險招騎劫”，《星洲日報》（馬來西亞），16/10/2015， 頁22。
⑬見王洪一，“索馬里海盜還能橫行多久”，載中國國際問題研究院編，《中國大視野：國際熱點問題透視》 （香港：中華書局，2015）， 頁205-224；吳恆宇，“從中共索馬里亞護航艦隊看大陸海軍的強化”，載吳恆宇等著，《2013中共解放軍研究學術論文集》 （台北：國防大學政治作戰學院，2013），頁1-36。
⑭Robert Ross, Chinese Security Policy: Structure, Power and Politics (New York, NY: Routledge, 2009).
⑮閻學通，《歷史的慣性：未來的十年與中國》（北京：中信出版社，2013），頁69-72。
（全文刊載於《中國評論》月刊2016年2月號，總第218期） |
