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| 拜登政府執政一年多以來，大力開展東盟外交。 |
中評社╱題：對拜登政府東盟外交的分析研判 作者：錢宇明（北京），中國國際問題研究院國際戰略研究所助理研究員、博士
【摘要】拜登政府執政以來，整體繼承了特朗普政府的“印太戰略”，并對其進行積極推進和強化。在“印太戰略”指導下，拜登政府延續大國戰略競爭的主基調，并將東盟視為重點拉攏對象。但東盟國家迄今普遍反應平淡。2022年2月，拜登政府釋出《印太戰略報告》，表明未來美國將持續關注東盟方向外交，強化對東盟的拉攏。
拜登政府執政一年多以來，大力開展東盟外交，頻繁與東盟國家外交接觸示好，接連拋出各種“合作議題”。然而，縱觀拜登政府東盟外交，其本質仍然是服務於美國狹隘的單邊主義議程，鼓動地緣政治對抗，罔顧地區國家利益訴求，專注挑撥離間、惹是生非，難以取得地區國家的認同。
一、拜登政府東盟外交經緯分析
一是高頻次出訪互動。2021年初，拜登政府釋出《過渡時期國家安全戰略指南》。該指南稱，美國的“重大國家利益”迫使其與“印太”地區建立最深的聯繫，美國需“深化”與新加坡、越南和其他東盟成員國之間的夥伴關係，推進共同目標。在這一方針指導下，自2021年5月開始，拜登政府高頻次派遣高官出訪東盟國家。5月至6月，副國務卿溫迪·舍曼訪問了印度尼西亞、柬埔寨和泰國。7月，防長勞埃德·奧斯汀訪問了新加坡、越南和菲律賓。8月，副總統卡瑪拉·哈里斯訪問了新加坡和越南。11月，亞太事務助理國務卿丹尼爾·克里滕布林克訪問了印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和泰國。同月，商務部長吉娜·雷蒙多訪問了新加坡和馬來西亞。12月，國務卿安東尼·布林肯訪問了印度尼西亞和馬來西亞，而其泰國之行則由於突發疫情而取消。
除高頻次訪問之外，拜登政府還在各類雙多邊平台同東盟接觸。2021年3月，美國與東盟舉行第12次東盟—美國聯合合作委員會會議，美方表示會在《東盟印太展望》的框架下與東盟進行合作，落實《東盟—美國戰略夥伴行動方案（2021—2025）》，為地區安全和繁榮作出貢獻。5月，美國和東盟舉行了第34次美國—東盟對話，美方表示將振興與東盟之間的夥伴關係。6月，拜登政府與湄公河—美國夥伴關係的成員舉行首次高級官員會，美方強調支持湄公河國家的經濟發展。8月，布林肯參加了美國—東盟外長會議、東亞峰會外長會議、東盟地區論壇和湄公河—美國夥伴關係會議等多個綫上會議，在會上強調美國為“印太”地區提供抗疫援助以及對“東盟中心地位”的支持。10月，拜登在綫上出席了美國—東盟峰會和東亞峰會，并宣布向東盟投資1.02億美元，用於支持東盟的氣候變化應對、經濟發展、教育和抗疫項目，擴大美國和東盟的戰略夥伴關係。
二是渲染對華地緣政治焦慮。拜登政府竭力鼓吹“自由開放的印太”概念，強調“基於規則的國際秩序”，并稱中國是對這些概念“最主要的威脅”。在上文中列出的一系列高頻次外交互動中，拜登政府抓住一切機會向東盟國家灌輸“中國威脅論”，誘導東盟國家政府和社會的對華焦慮情緒。其中最主要手段，便是藉南海爭端挑撥中國同東盟國家關係。2021年3月，中國漁船因躲避風浪在牛軛礁附近停留，菲律賓方面為此說三道四。布林肯藉機立即聲明南海地區的衝突屬於《美菲共同防禦條約》的適用範圍，妄圖使“牛軛礁事件”在中菲間持續發酵升級，對中菲關係造成衝擊。6月，舍曼訪問柬埔寨時向洪森首相表示，美國會協助作為2022年東盟輪值主席國的柬埔寨“應對包括在南海地區等關鍵的區域政治和安全挑戰”，意圖動搖柬政府一直以來反對將南海問題國際化的立場。7月，在“中菲南海爭議仲裁庭”就“南海仲裁案”放出所謂“裁決結果”5周年之際，布林肯公開聲稱美國擁護“南海仲裁案”的“裁決結果”，在與東盟各國外長的視頻會議中，其強調美國會和東盟各國共同應對中國在南海地區構成的“威脅”，并重申美國拒絕接受中國在南海的“非法”領土主權和海洋權益主張。8月，哈里斯在訪問新加坡時稱，中國在南海問題上仍在采取“脅迫”“恐嚇”等措施宣示南海主權。在美國負責東亞和太平洋事務的助理國務卿丹尼爾·克里滕布林克和布林肯對印尼、馬來西亞等國的訪問中，類似的言論更是屢見不鮮。2022年1月12日，美國國務院又在《海洋界限》刊物發布“中國在南海的海權聲索”報告，全盤否認中國在南海的領土主權和正當權益，誣衊中國違反《聯合國海洋法公約》，試圖煽動東盟有關國家采取行動激化矛盾。
拜登政府藉煽動對華戰略焦慮之機，還推動美國同域內多個盟友夥伴的軍事安全合作。2021年6月，美國在印度尼西亞廖內群島投資350萬美元，建造海岸警衛隊培訓中心①；7月，近2250名美軍與印尼陸軍舉行了聯合軍演。而自2016年起陷入沉寂的美菲同盟也開始復蘇，2021年6月，美國國防部批准了向菲律賓出售F-16戰鬥機、“魚叉”反艦導彈和“響尾蛇”空對空導彈；7月，菲律賓宣布全面恢復美菲《訪問部隊協議》。8月，美國海軍與21國在東南亞地區舉行第20次“東南亞合作訓練”（SEACAT）軍事演習，越南、馬來西亞、菲律賓等國均受邀參加。近期，美國還擬與菲律賓舉行大規模聯合軍演，號稱是雙方“三十年來規模最大的一次聯合軍演”。
三是許諾經濟援助與合作。拜登政府執政後，向東盟國家作出了一系列經濟援助與合作許諾。例如授權美國國際開發金融公司（U.S.International Development Finance Corporation，DFC）向東盟國家提供政策性援助。2021年4月7日，DFC代理董事與越南等東盟國家駐美大使進行綫上交流，DFC方面表示，將在東南亞發展中發揮積極作用，優先發展湄公河次區域。該交流研討了DFC繼續支持東南亞地區（尤其是湄公河次區域國家）的可持續供應鏈如何提高數字貿易能力，如何提高 DFC對基礎設施項目的投資等問題。②
拜登政府還許諾向“日—美—湄公河電力夥伴計畫”（JUMPP）注資，并與日本聯合提供技術援助，以實現該地區電力供應組合優化，推動電力跨境多邊貿易。在2021年6月舉辦的亞洲清潔能源論壇（Asia Clean Energy Forum）上，美國國際開發署（USAID）與DFC同意對JUMPP計畫給予支持。
此外，拜登政府還延續了“美國—東盟連結數字經濟”“美國—東盟綠色經濟”等計畫，并在2021年10月的東盟—美國峰會上提出向東盟提供1.02億美元擴大夥伴關係。
同時，美國還推動謀劃“印太經濟框架”，并依托七國集團（G7）發起“重建更美好世界”（B3W）倡議。東盟國家也是“印太經濟框架”和“B3W”倡議的重要爭取對象，美國許諾為東盟國家提供所謂“高標準”“可持續”“透明”的基建以及經貿合作選項。
四是開展“抗疫外交”。新冠疫情是當下最緊迫的公共衛生事件，而拜登政府將抗疫視作重要的外交工具，以此拉攏東盟國家。在大量囤積遠超本國人口需要的新冠疫苗後，拜登政府從2021年5月開始向海外大規模提供疫苗。截止到2022年3月末，拜登政府向東盟國家直接捐贈約1.08億劑疫苗，提供防疫撥款約1億美元。其中向菲律賓提供約3300萬劑疫苗，向越南提供約3600萬劑疫苗，向印尼提供約3200萬劑疫苗，向老撾提供約280萬劑疫苗，向泰國提供250萬劑疫苗，并向馬來西亞和柬埔寨各提供約100萬劑疫苗③。從數據上不難看出，美國對東盟國家的疫苗援助存在明顯的“厚此薄彼”現象，向菲律賓、印度尼西亞和越南三國的疫苗援助尤為集中。三國之中，越南還是美國疾控中心東南亞分部的落腳地。2021年8月25日，美國副總統哈里斯出席了該分部的揭牌儀式。
與此同時，緬甸卻未獲得任何來自美國的疫苗援助，這是由於美國對緬甸所持的敵視態度，是美國將疫情問題政治化、以地緣戰略需求指導抗疫合作的又一力證。
二、拜登政府東盟外交成效有限
一是削弱東盟“中心地位”引發不滿。拜登政府執政以來，在口頭上不斷肯定和支持東盟在“印太”地區的中心地位，至今在外交場合已有數十次類似表態。例如2021年6月28日，美國國務院東亞和太平洋事務局高級官員梅健華在出席東盟地區高級官員會議期間，強調拜登政府高度肯定東盟“中心地位”以及東盟在“印太”框架下的重要作用。2021年8月3日，在“東盟—美國外長會議”期間，布林肯重申了美國對東盟中心地位的肯定，并強調美國支持東盟在印太地區的發展，認為這是美國在該地區發展願景的一部分。而在美國政府2022年初釋出的《印太戰略報告》中，拜登政府也用極少篇幅象徵性提及“贊同東盟中心地位”。
然而在實際行動中，拜登政府絲毫沒有表現出對東盟以及其“中心地位”的任何尊重。2021年，拜登政府在“印太”地區糾集美日印澳“四國機制”（QUAD）和美英澳“三邊安全夥伴關係”（AUKUS），并強化了原有的“五眼聯盟”，還謀求藉助“七國集團”（G7）和北約等平台將美國的域外盟友夥伴捲入“印太”，意圖將“印太”原有的區域政治生態和架構重塑為以美國為主導的格局。這些行為嚴重衝擊了地區現有秩序和多邊治理體系，也讓一直以來主推“10+n”等一系列多邊合作模式的東盟面臨被邊緣化、弱化的危險。
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