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| 美國的南海政策，由“不選邊站”和維護“南海航行自由”，轉變為積極公開地介入、干涉政策。 |
中評社╱題：美國南海政策從“超然”到“干涉”的轉變 作者：李理（北京），中國歷史研究院近代史研究所研究員、博士
2009年以前，南海爭端並非美國與中國及美國與東盟發展關係的主要議題，但隨著中國綜合實力的提高及在亞洲區域影響力的增大，美國一改冷戰時期南海的“超然政策”，由“不選邊站”和維護“南海航行自由”，轉變為積極公開地介入和干涉政策，以“巧實力”外交為手段,在鞏固傳統盟友的基礎上,積極拉攏新夥伴,力圖構築以美國為主的地區雙邊和多邊機制，離間南海周邊國家，控制南海航道,加強對中國海域的封鎖和遏制，應對中國在亞洲日益形成的影響力, 防範和制約中國的崛起,從而掌握亞太主導權。
1974年西沙海戰中國驅逐了南越勢力，牢牢控制整個西沙、中沙群島區域，為進軍南沙群島奠定了基礎。美國雖對此次事件頗為關注，但以“超然中立”不介入的姿態，沒有偏袒與之有軍事同盟友好關係的南越，採取衹要符合其與前蘇聯爭霸的戰略，南海主權屬於誰都不重要的“超然政策”。此後中國又趁美蘇冷戰、中美建交之機，於1988年收復南沙幾個島礁，將戰略前沿推移到南沙區域。此時期美國雖表示反對使用武力，但對南沙群島領土主權仍不持主張。隨著蘇聯的解體，美蘇相繼撤出南海周邊的軍事基地，中國在此地區的影響力不斷提升，南海維權的活動也日益增多，與越南、菲律賓等南海周邊國家矛盾開始激化。周邊國家拉攏美國、日本等國進行干預。美國基於自身在亞太的利益，介入南海的意圖開始浮現，以2009年“無瑕號事件”為標誌，美國南海政策轉入“積極干涉主義”。
一、中國進軍南沙及“擱置爭議共同開發”政策的出台
越南於上世紀七十年代剛剛統一就完全投向蘇聯，為對抗本為同一陣營的中國，在1979年把金蘭灣海軍基地租借給蘇聯，使其成為蘇聯海外最大的軍事基地。美國雖退出越南，但美軍仍然在東岸的菲律賓保有克拉克和蘇比灣兩個軍事基地。而越南此時又出兵侵略柬埔寨，中國發起對越自衛反擊戰。在美蘇對峙的國際大背景下，整個國際形勢有利於中國進一步向南沙群島拓展。
中國在西沙海戰後並沒有馬上進入南沙區域。1982年聯合國通過《國際海洋法公約》（1994年開始生效），公約中規定了通過陸地主張領海、經濟專屬區以及大陸架權益的方法，引起了南海周邊國家依據海洋法主張經濟專屬區的競爭。由於台灣當局的不作為，此時期越南已佔領了南沙群島的南子、鴻庥等多個島礁；菲律賓侵佔了馬歡、費信等多個島礁。為了避免南沙群島被瓜分的命運，中國開始積極謀劃向南沙群島推進，多次派調查船赴南沙海域進行科學考查。
1987年2月，聯合國教科文組織通過《全球海平面聯測計畫》，決定在全球範圍內建立二百個海洋觀測站。在南沙區域建立海洋觀測站，是中國名正言順進入南沙海域開展活動的良好契機。中國申請承建5個，其中在西沙、南沙各建1個，在南沙群島觀測站的序號為第74號。
為配合國家有關部門對第74號海洋觀測站建站選址工作，海軍派出由南海艦隊和東海艦隊有關單位組成的海上編隊，對南沙群島相關海域的海洋進行調查，為第74號海洋觀測站建站選址提供依據。
3月30日至4月23日，海軍派出以南海艦隊某大隊V350船、海洋十一號船、東海艦隊某海測船大隊等單位聯合組成的海上編隊，赴南沙海域執行海洋調查任務。海洋調查的範圍，北起北子礁以北中沙群島南沿，南至曾母暗沙以南，東起馬歡島、費信島附近，西至萬安灘以西，基本覆蓋了我國南沙群島主要海域。
5月15日到6月6日，中國又派出了科考船“向陽紅5號”到南沙群島進行了海洋站選址地點調查，重點調查了永暑礁、華陽礁、六門礁等十幾個無人礁石。國家有關部門根據各方調查結果研究認為永暑礁最為合適，因此確定在永暑礁建立中國南沙第1個海洋觀測站。
1988年3月14號，越南海軍505編隊入侵干擾中國在永署礁的建站工作。在越南海軍登礁人員和艦船首先向我方開火的情況下，海軍502艦艇編隊奮起反擊，以擊沉越南兩艘軍艦、重創一艘的代價，獲得“314海戰”的決定性勝利。此後，永暑礁海洋觀測站建設工程一切順利，越南海軍對中國多個礁盤的建設均不敢阻攔。中國海軍乘勝相繼收復華陽礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁，連同此前佔領的永暑礁和赤瓜礁，共6個島礁，填補了中國對南沙群島實際控制的空白。
1988年4月13日，海南建省，西沙、南沙、中沙的島礁及其海域是與其管轄各縣市並列的編制，這顯示中國對三沙地區的管理級別，又提高了一級。經過半年多的艱苦努力，中國在南沙建立的第一個永暑礁海洋觀測站勝利竣工。8月2日，在永暑礁舉行了南沙永暑礁海洋觀測站勝利竣工落成典禮。
美國針對中國與越南的海上衝突，里根政府表示對南沙群島領土主權不支持任何一方，但支持以和平方式解決爭端，反對使用武力或以武力相威脅。隨著1989年中國爆發“六四事件”，西方國家一致譴責中國並進行外交制裁及武器禁運。為了擺脫困境，中國提出新的外交策略，首先是“韜光養晦”，其次是將外交重點放在與越南等周邊國家的睦鄰戰略上，在南海則提出和平解決、“擱置爭議、共同開發”的政策。
二、美國“介入南海”意圖的浮現
1991年蘇聯解體後，俄羅斯失去了在南海和美國對抗的實力，從90年代初開始大規模地撤出金蘭灣的兵力，在2002年完全撤出金蘭灣。美國也開始此區域的戰略收縮。1991年皮納圖博火山的爆發，使美軍不得不撤離克拉克空軍基地。美國本想繼續保持在蘇比灣的基地，卻遭到菲律賓民主主義者的強烈反對，被迫最終撤出蘇比灣軍事基地。
中國在此時期與越南恢復了邦交關係，睦鄰外交大背景下，在南海區域更加穩健地拓展自己的影響。1992年2月，中國制定頒佈《中華人民共和國領海及毗連區法》，以國內立法的方式宣示了南海諸島的主權，其第二條規定：“中華人民共和國領海為鄰接中華人民共和國陸地領土和內水的一帶海域。中華人民共和國的陸地領土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、台灣及其包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬於中華人民共和國的島嶼。”第6條規定：“外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批准。”第7條還規定：“外國潛水艇和其他潛水器通過中華人民共和國領海，必須在海面航行，並展示其旗幟。”①
外國民用船舶享有無害通過領海的權利，是公認的國際慣例，但外國軍用船舶通過領海，由於涉及國家安全，各國的主張和實踐不盡相同。大體上有三種制度：一是無害通過制度；二是通知制度；三是批准制度。隨著《聯合國海洋法公約》的通過和簽署，情況發生了一些變化。“海洋法公約”規定，所有船舶享有無害通過領海的權利，包括軍用船舶。一些原來堅持批准制度的國家也逐漸在政策上作了調整，改為承認外國軍用船舶享有無害通過權。但中國實施的依然是“批准制度”。1958年“關於領海的聲明”規定：“一切外國飛機和軍用船舶，未經我國政府的許可不得進入中國的領海和領海上空。”② 《領海及毗連區法》繼續沿用了這一規定，這主要是從中國的實際情況出發，即允許外國軍用船舶無害通過，將會構成對我國安全的威脅。
中國《領海及毗連區法》頒佈後不久的5月，中海油與美國克雷斯通能源公司簽署在南沙群島萬安灘勘探石油的合同，計畫在萬安灘附近海域進行勘探石油氣資源的活動。7月，中國在小南薰礁樹立了主權碑。
對上述行動，菲律賓等東盟有關國家又一次掀起了攻擊中國的浪潮，他們大肆宜傳中國的行動是“有目的、有計畫的擴張行動”，旨在向東南亞地區“顯示力量”，攻擊中國正在以武力為後盾在南沙地區推行“新的漁權政策”是“地區和平與安全的最大威脅”。在菲律賓的主導之下，7月東盟外長會議通過了《馬尼拉南海宣言》，主要的目標就是遏制中國，形成對中國聯合施壓的態勢。
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