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台灣的ECFA困局與應有的放大格局
http://www.CRNTT.tw   2020-06-06 00:11:11
“海峽兩岸經濟合作架構協議”(ECFA)即將屆滿十週年
  中評社╱題:台灣的ECFA困局與應有的放大格局 作者:高孔廉(台灣),海峽兩岸經貿文化交流協會會長、東吳大學商學管理講座教授;鄧岱賢(台灣),海峽兩岸經貿文化交流協會秘書長

  台灣當務之急,不應衹是想要持續ECFA,更要儘速通過“兩岸協議監督條例”,讓已簽署的服貿協議生效,並儘速展開貨品貿易協議的協商。拼圖完整的自貿協議,唯有如此才能放大格局,與他國商洽自貿協議,並進入區域經濟整合組織,加入RCEP及CPTPP,台灣才有機會走向世界,避免被邊緣化。

  “海峽兩岸經濟合作架構協議”(ECFA)於2010年6月29日在重慶簽署,迄今即將屆滿十週年,所謂“架構”協議就是無法一步到位“自由貿易協議”(FTA)前的初步協議。在“世界貿易組織”(WTO)諒解備忘錄第24條規定,合理期限衹有10年,也就是說,双方在簽署“架構”協議後,應該在10年內協商簽署後續的服務貿易、貨品貿易等協議,完成整體FTA的實質內容,否則其他會員國或經濟體可以對此“架構”協議提出異議。不過,中國與澳洲的自貿協議 ,也超過10年,2003年簽框架協議,直到2015年才有完整的自貿協議,然而對比兩岸,不同的是中澳一直持續協商,而兩岸自2013年服貿協議沒有生效後,迄今完全中斷協商。

  台灣當務之急,不應衹是想要持續ECFA,更要儘速通過“兩岸協議監督條例”,讓已簽署的服貿協議生效,並儘速展開貨品貿易協議的協商。拼圖完整的自貿協議,唯有如此才能放大格局,與他國商洽自貿協議,並進入區域經濟整合組織,加入RCEP及CPTPP,台灣才有機會走向世界,避免被邊緣化。

  當年兩岸簽署ECFA之必要性

  台灣因為受限於國際情勢以及兩岸關係的影響,迄2010年衹能跟中美洲五邦交國簽署4個FTA,其貿易額僅占台灣總貿易額的0.2%,因此,極有必要另行開拓自貿協議。另一方面中國大陸與“東南亞國協”(ASEAN)10國於2002年就已簽署FTA的架構(Framework)協議,並於2010年正式完成簽署FTA,若台灣不在其中,商品競爭地位必不如ASEAN。

  根據“貿易移轉效果”,在ASEAN生產的產品出口大陸零關稅,而在台灣生產的相同產品出口大陸要徵高關稅,中國大陸的企業當然會向ASEAN購買相同的產品。所幸,當時在台灣生產而出口中國大陸產品的科技含量較高,衝擊相對較小。然而,10年過去了,ASEAN生產的產品科技含量突飛猛進,對台灣產品的競爭壓力愈來愈大。

  台灣亟欲與中國大陸簽署ECFA以化解經濟被邊緣化與空洞化危機,而大陸方面也想加強與台灣的經貿結合,兩者一拍即合,但又因一步到位的FTA衝擊太大,故雙方同意先談架構協議。

  從“投資移轉效果”角度分析,在台灣的企業為了享有零關稅與通關便捷的優惠,就會從台灣出走,到中國大陸或與之簽署FTA的ASEAN投資,造成台灣產業的空洞化,關廠或外移的結果就會造成失業,減少稅收,降低出口,對於台灣經濟及社會層面均有不利影響。

  ECFA協商並不容易

  與中國大陸的談判要有“耐心”,因為中國大陸的政府部門相當龐大,而且分工細密,各管各的,絕不越線,因此橫向聯繫比較緩慢。

  由於ECFA對於台灣一個小型開放出口導向型的經濟體極為重要,因此2009年起,自總統以至主管機關經濟部即多次對外說明其必要性與重要性,經濟部並與相關產業公會協調,不僅對於受到不利影響的產業要溝通轉型升級的方向,對於受益產業也要知道他們要求的內容。

  ECFA協商過程並不容易,双方背後都有產業政策及業者利益,因此都針鋒相對,據理力爭,其中最困難的就是石化、機械、運輸工具、紡織等類產品。我方對於協議的立場是“簽得早不如簽得好”。2010年5月25日時任國安會秘書長胡為真致電本人,轉述馬總統指示,要求工具機、汽車零組件及石化等項必須列入,我當即去電跟我的談判對手說明我方立場,並於5月27日赴杭州再當面溝通、討論協議文本及早收清單,而我方國安及談判團隊,更是密集開會研討應對。我們的結論是沒有達到我方要求就繼續談。直到6月21日晚間,我的談判對手打電話給我,就定一週後重慶簽署協議,我知道他們終於勉強同意,我當即分別陳報江丙坤董事長、馬總統、國安會秘書長、陸委會主委,讓他們為緊繃的談判氛圍鬆了一口氣。

  這樣一個大型的協議簽署,場地的安排,先遣人員的協調,衹有一週時間準備是相當匆忙的,對比過去幾次,時間也是算短的,我心裡在想,他們是不是想依過去慣例,上半年在大陸、下半年在台灣舉行兩岸協商,因此想在大陸依時限完成簽署ECFA任務,維繫兩岸和平穩定的關係。

  協議簽署後,因涉及關稅的減免,屬於立法院的權責,故需送請立法院審議。江丙坤董事長於2001年台灣加入WTO減免關稅時,就有與立法院溝通的經驗,所以此次ECFA,他也陪同陸委會主委前往立法院,尋求院長及朝野黨團的支持,總算克服種種困難,而於9月12日經立法院順利通過。

  ECFA對台灣經濟發展的效益

  ECFA中有“早收清單”(Early Harvest),也就是初期免關稅項目,大陸給予台灣539項工農產品,台灣給予大陸269項工業品而無農產品。實施以來,迄2020年2月止,我方出口大陸產品享受的免關稅金額達67.41億美元,而大陸出口台灣產品的免關稅金額為6.52億美元。

  被列入“早收清單”免稅的工業品跨及許多行業,特別是機械、石化、運輸工具、紡織等,其中機械及運輸工具等產業許多是中小型零件業者受益,據統計免稅項目出口大陸金額之成長率約高於非免稅項目3%,可見成效不錯。而農業產品雖然金額不大,但卻是台灣農民的心血,其中包括茶葉、石斑魚、釋迦、蓮霧、柳丁等。值得一提的是,2011年以前的兩岸農業貿易,我方一直處於逆差;ECFA生效後,逆差減少了,甚至於2013年轉為順差,但很可惜,2016年政黨輪替後,兩岸關係翻轉,又轉為逆差。

  事實證明,ECFA的實施對台灣總體而言絕對有利,無論是大中小型製造業或農民都普遍受益,如今由於即將屆滿十年,民進黨政府深恐陸方會叫停實施,一些官員紛紛跳出來,希望ECFA能夠延續﹔陸委會主委陳明通3月30日在立法院表示“許多人希望能夠維持下去,也有許多人感受到獲利”﹔國發會主委陳美伶3月26日在立法院指出ECFA若未能維持,對台灣經濟當然會有影響,當然不願意見到ECFA中止﹔經濟部次長林全能則說“ECFA早收清單有500多項產品,涵蓋化學品、機械、汽車零組件等,如果發生最壞狀況,上述相關產業就會受到影響,因此就經濟部立場,當然不願意見到ECFA中止”。而經濟部長沈榮津說“若中方中止ECFA,對台灣影響外貿金額會在5%的範圍”。但事實上,影響出口絕不僅如此,學者丁仁方教授估計,金額約196億美元,占出口的11.3%,對於受影響個別廠商而言,衝擊不可謂不大。

  ECFA生效實施與終止條款

  ECFA協議中雖然沒有10年終止條款,但在第十六條規定:一方終止本協議,應以書面通知另一方,雙方應在終止通知發出之日起,三十日內開始協商,如協商未能達成一致,則本協議自通知方發出終止通知之日起一百八十日終止。截至目前為止,中國大陸並未發出終止通知給台灣,ECFA暫時沒有終止的危機。然而,如果民進黨政府一而再、再而三做出傷害兩岸關係的舉動,難保中國大陸不會做出終止ECFA作為回應,屆時受傷害的除了台灣對外貿易之外,台灣企業、勞工都將受到衝擊。

  至於大陸會不會通知並終止ECFA,我個人判斷應該不至於,因為目前大陸對台經貿政策主軸仍是2019年11月兩岸紫金山峰會舉辦時汪洋在大會上宣布的“深化融合發展,打造共同市場”,迄今尚未改變。此外以中國大陸那麼大的經濟體,其GDP是台灣的24倍,那一點免稅金額,實在不算什麼。另一方面,這十年來大陸整體工業水準大幅提升,將來從台灣進口的需求也許會下降。同時,北京當局應該將蔡政府與台灣人民區別對待,對蔡政府的不滿不必延伸到台灣企業及人民。

  台灣因應之道

  不過這一切仍看兩岸關係能否從“反中對抗”回復到“和諧互惠”。最重要且徹底的是改善兩岸關係,釋出善意,蔡英文總統在520就職演說中重申“依據中華民國憲法、兩岸人民關係條例及其他相關法律,處理兩岸事務”,提到“兩岸人民關係條例”時,中文版與英文版並不同,英文是法律正式全名“台灣地區與大陸地區人民關係條例”(the Act Governing Relations between the People of the Taiwan Area and the Mainland Area)﹔如果蔡的演講能夠中英一致,講出“台灣地區”與“大陸地區”,應該是解開兩岸糾結的一個善意。

  除了兩岸關係定位外,由於新冠肺炎疫情緊繃的兩岸交流,也應可逐步解禁。全世界的疫情看來,大陸相對於歐美應該是輕微得多,因此兩岸通航航點似可逐步增加,尤其報載兩岸貨運艙位極為吃緊,這對於兩岸經貿交流影響頗鉅。

  至於人員交流部分,中國大陸與韓國已於五月初建立“快捷通道”,韓方三星集團的工程團隊已利用此通道前往天津的工廠支援復工,對於中斷的產業鏈及供應鏈,再度發揮鏈接功能。兩岸之間,台灣出口大陸占40%,自大陸進口亦達20%,台商去大陸投資家數達到十萬家以上,兩岸的產業鏈連結比韓國更為需要,許多台商負責人及幹部均因疫情無法回到工作崗位,目前兩岸沒有正式溝通管道,似可委託民間單位協商,開放持有證明健康檢疫人員往來,便於商務人士及學術交流之進行。陸方今年已禁止新的陸生來台,但對於原已在學陸生應准許返台就學,一方面是不致中斷學業,另一方面,他們在台就學的經驗,可能在未來兩岸關係中發揮潤滑劑的作用。

  在自貿協議方面,立即可行的做法是選擇操之在我,無需兩岸協商的,就我方違反WTO規定,對大陸歧視,不准進口的一千多項工業品,逐步部分開放。而對於已簽署的服貿協議儘快予以生效,表示我方依WTO慣例,推動完整自由貿易的誠意。

  中長期的做法是加速貨品貿易協議的談判,依WTO規定,早日完成完整的自貿協議,我們才有可能開拓國際空間,與他國協商自貿協定。

  放大格局走向區域經濟整合

  蔡英文總統於2010年辯論時,指責馬政府是由“中國走向世界”,她則主張由“世界走向中國”,何者比較切合實際?馬英九政府2013年6月與大陸簽署服貿協議,同年7月紐西蘭就與台灣簽了“台紐經濟合作協定”(ANZTEC),隔年又與新加坡簽署“台星經濟夥伴協定”(ASTEP)。反觀蔡政府2016年執政以來,並沒有與任何國家簽署協定,當然也不可能與大陸達成任何協議。因為國際間有個默契,在他國與兩岸的三個雙邊關係,必須先完成另兩個協定,才有可能與台灣商談,新加坡與紐西蘭就是在兩岸服貿協議後,才與台灣簽署,新、紐屬於特例,因新加坡是免稅港,紐西蘭與台灣是農工產品互補,完全沒有競爭,比較好談,即使衹有服貿沒有貨貿,而且服貿尚未生效,他們也願意談。但其他國家就未必了,衹有靠完整的自貿協議來展示台灣的決心,也唯有如此,才可能說服CPTPP及RCEP,讓他們會員國的“共識決”能多支持台灣的加入,才不致使台灣邊緣化,增加台灣產品競爭力。

  目前在民進黨執政下,兩岸停止協商談判,對於台灣的機會成本遠大於陸方。大陸的進步並不會因為台灣的“反中”而停止,而大陸在國際事務的影響力又極其鉅大,以致台灣將來國際活動空間必受限制,以RCEP及CPTPP而言,台灣若想加入,兩個經濟整合組織都規定新會員須經原有會員“共識決”,因此如果兩岸關係僵持,必不利台灣加入這兩個國際組織。

  結語

  台灣是以外貿為導向的經濟體,讓台灣企業對外有公平競爭的環境非常重要,2010年兩岸簽署ECFA後,不但為台灣企業出口大陸的產品減免關稅及排除非關稅貿易障礙,同時也為台灣服務業者開啟大陸服務業市場的先佔優勢,更為台灣融入區域經濟整合奠定了新的里程碑。

  可惜的是,民進黨在2016年執政後,由於否認兩岸達成之“九二共識”,被中國大陸認為是破壞兩岸政治互信基礎,双方協商中斷,兩岸關係走向危險邊緣,ECFA也面臨叫停的危機,這不但將使台灣有可能因“貿易移轉效果”喪失中國大陸廣大的貿易市場,更有可能因“投資移轉效果”加速台灣企業對外投資,造成產業空洞化,如果這一切因ECFA終止而發生,那對台灣經濟發展將是最沈重的打擊!

  (全文刊載於《中國評論》月刊2020年6月號,總第270期)

          
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