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| 中短期內美國對中國釣魚島政策及其霸權邏輯不會改變 |
中評社╱題：美國對中國釣魚島政策的歷史嬗變、霸權邏輯與未來走向 作者：鄭保國（武漢），中南財經政法大學副教授
作者指出，美國對中國釣魚島政策肇始於二戰結束前夕美軍對釣魚島的臨時管控，最終定型於美國“亞洲再平衡”戰略，其形成過程折射了戰後美國東亞霸權戰略的演變。美國先無中生有地解釋其炮製的《舊金山對日和約》，使其對釣魚島的非法管控“合法化”，再依據非法的《美日歸還沖繩協定》，把釣魚島“歸還”日本，並在由此引發的釣魚島爭端中偏袒日本，最後把釣魚島納入《美日安保條約》適用範圍。美國不顧釣魚島屬於中國的歷史與法理事實，拿它與日本私相授受，以《美日安保條約》保障日本的“管轄權”，這些違反國際法的行為充滿霸權邏輯。隨著美國霸權相對衰落而中國快速崛起，美國東亞霸權的維護需要聯日制華，從而與日本對華遏制戰略一拍即合。中短期內美國對中國釣魚島政策及其霸權邏輯不會改變，中長期美國必須做出戰略抉擇，但它更堅定支持日本的可能性較大。
歷經半個多世紀演變而隨著美國“亞太再平衡”戰略出台而最終定型的美國對中國釣魚島政策，主要包括法理上相互矛盾的兩方面：對釣魚島主權歸屬“不持立場”；《美日安保條約》（1960年修訂後的正式名稱為《美日相互合作與安全條約》“Treaty of Mutual Cooperation and Security Between the United States and Japan”）適用於釣魚島，反對任何單方面改變日本對釣魚島“施政權”的行動。美國對中國釣魚島政策的形成過程折射了二戰後以來美國東亞霸權戰略的歷史嬗變。它究竟從何肇始並如何演變而成？內含什麼邏輯？會走向何方？
美國對中國釣魚島政策的前世今生
（一）美國對中國釣魚島政策肇始於二戰結束前夕它對釣魚島的非法管控
地質結構上附屬於台灣的釣魚島自明代中葉起就是中國固有領土。1895年1月，趁中國甲午戰敗之機，日本內閣秘密會議決定以“無主地”名義佔據釣魚島並把它劃歸琉球（即1879年被日本正式吞併的原屬中國之蕃國的古琉球國，1900年改名為沖繩）管轄。這是秘密侵佔中國領土的非法行為。按照國際法，釣魚島應該是在同年4月17日中日《馬關條約》中與台灣一起讓與日本的，且讓與的只是管轄權。(1)1941年12月9日，中國在正式加入世界反法西斯同盟後對日宣戰，宣佈廢除包括《馬關條約》在內的所有中日條約（這一點後來在1952年4月28日台灣當局與日本達成的《日華和約》中得到確認）。這表明，雖然台灣及其釣魚島當時仍在日本武力控制下，但法律上已不再屬於日本而是屬於中國。二戰結束後，根據《開羅宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降書》，釣魚島理應與台灣一起於1945年10月25日回歸中國。即使釣魚島如日本所稱是琉球的一部分，二戰後它也不再屬於日本，因為《開羅宣言》中“務將日本從其他以武力或貪欲攫取之領土驅逐出境”(2)的規定表明二戰後琉球也不應再屬於日本。1945年5月，美國參謀長聯席會議決定將北緯30°以南的琉球群島等島嶼從對日佔領區劃出，置於美軍直接控制之下。不久，美國駐琉軍政府頒佈的第一號公告中的第二條規定，日本帝國政府停止在琉球群島行使一切權利。(3)1946年1月29日，《聯合國最高司令部訓令第667號》規定“日本國土是以四個主島及其鄰接之約1000個小島、對馬島及北緯30°以北之琉球（西南）諸島（不含口島）構成。”(4)1947年6月19日，盟國遠東委員會依據《開羅宣言》和《波茨坦公告》通過的《遠東委員會對投降後日本之基本政策的決議》重申了日本領土主權“限於本州、北海道、九州、四國及可能決定之附近島嶼”。(5)可見，就算以前日本佔領中國釣魚島合法，二戰結束後，不在日軍控制下的釣魚島無論主權還是治權都不再屬於日本，而應該依據《開羅宣言》回歸原主中國。
然而，二戰末期美軍以高昂代價攻佔琉球後，在日軍有意誤導下順便將釣魚島納入其控制範圍，卻沒有將其歸還給作為對日作戰之主要盟國的中國。當時虛弱且即將恢復內戰的中華民國政府無力也無意從頭號盟國美國手中收回孤懸海外的彈丸之地釣魚島。雖然中華民國政府對釣魚島沒能回歸中國負有一定責任，但是美國為戰後稱霸東亞而乘機對中國領土釣魚島的非法管控，是對國際法的公然蔑視和對中國這個主要對日作戰盟國的嚴重失信。這是美國對中國釣魚島政策的肇始。
（二）美國無中生有地解釋其非法炮製的《舊金山對日和約》，把它對釣魚島的非法管控“合法化”。
二戰結束後不久，東西方冷戰爆發，中共取得中國內戰勝利。出於在東亞遏制共產主義的戰略考慮，美國變日為友，以華為敵，其對琉球問題及釣魚島問題的處置隨之改變。這反映在美國起草的《舊金山對日和約》（簡稱《舊金山和約》）的修改過程中。該條約草稿規定日本必須退回到1894年前的領土範圍，即日本必須交出在1894年甲午戰爭和1937年發動的全面侵華戰爭中攫取的中國領土，而且條約修改稿曾提到日本應將釣魚島主權歸還中國。(6)但是，朝鮮戰爭爆發後，美國琉球託管當局於1950年8月4日發佈第22號令，公佈《群島組織法》，居然將釣魚島包括在琉球南部的八重山群島範圍內。1951年9月8日，美國不顧蘇聯、中國等國反對，一手操縱舊金山對日和會達成了《舊金山和約》。該和約第二條違反《開羅宣言》和《波茨坦公告》的原則，沒有規定台灣及澎湖等附屬島嶼回歸中國，而是規定日本放棄台灣和澎湖，其潛台詞是台灣地位未定，企圖為朝鮮戰爭爆發後杜魯門拋出的“台灣地位未定論”補上“法律依據”。而且，《舊金山和約》第三條把日本領土的南部邊界從北緯30°南移至北緯29°，並規定北緯29°以南曾被日本佔領的西南諸島（包括琉球群島和大東島）和南方諸島等島嶼由美國以聯合國名義託管。
中國釣魚島雖位於北緯29°以南，但不屬於琉球群島範圍，《舊金山和約》也沒有明確規定琉球群島包括釣魚島，因此它不應在被託管之列。但是，1953年12月25日美國琉球託管當局以琉球民政府的名義發佈“第27號令”，公佈《琉球列島之地理境界》，無中生有地宣稱，依據《舊金山和約》第三條規定，把釣魚島納入美國在琉球的託管區域，從而把美國對中國釣魚島8年多的非法管控“合法化”。1957年6月，美國總統艾森豪威爾頒佈10713號政令，居然把中國釣魚島納入美國琉球民政府的施政權下。(7)《舊金山和約》還採納了美國和談代表杜勒斯提出的准許日本保留在琉球的“剩餘主權”（residual sovereignty）或“潛在主權”這一毫無國際法依據的主張，其潛台詞是時機成熟時可以回歸日本。(8)《舊金山和約》的這一非法規定從此成為日本主張對琉球及釣魚島擁有主權的法律“依據”，播下了中日釣魚島爭端的種子。
（三）《美日歸還沖繩協定》引發中日釣魚島爭端，美國以“中立”之名行偏袒日本之實。
到20世紀60年代末、70年代初，隨著美日經濟實力此消彼長、越南戰爭使美國陷入全球戰略被動和美蘇戰略攻守態勢逆轉，美國開始實施讓日本等亞洲盟國承擔更多防務責任的亞洲新政策——尼克松主義，從亞洲抽身以扭轉其全球戰略被動。與此同時，1969年4月聯合國發佈的關於中國東海和黃海海底資源勘探報告（即《艾默里報告》）認為釣魚島附近海域蘊藏豐富石油資源。於是，日本乘機再次無理要求美國把中國釣魚島與沖繩一起歸還。經過近二年的折衝樽俎，在日本同意美國繼續在沖繩駐軍和支付3億2千萬美元費用並在紡織品談判中讓步後，美國竟然同意日本的“尖閣列島是琉球一部分”的非法主張，於1971年6月17日與日本達成《日美關於琉球群島和大東群島的協定》（Agreement between Japan and the United States of America concerning the Ryukyu Islands and the Daito Islands，俗稱《美日歸還沖繩協定》）。該條約於次年5月15日生效，美國據此把沖繩歸還日本，並把中國釣魚島的施政權一起移交日本。日本隨即將釣魚島及其周圍海域和空域劃入日本自衛隊的防空識別圈。
美日拿中國領土釣魚島做交易的非法行為遭到中國大陸和台灣的反對，中日兩國三方關於釣魚島的爭端正式爆發。在美日談判期間，中國大陸政府就多次表示抗議和反對。《人民日報》於1969年11月28日、1970年12月29日、1971年5月1日、1971年5月17日、1971年6月20日五次發文，闡明中國關於釣魚島的原則立場，表達堅決維護領土主權的決心，對美日勾結侵吞中國釣魚島的罪惡行徑表示強烈譴責和堅決反對。(9)1971年12月30日，中華人民共和國外交部發表聲明，重申釣魚島等島嶼和台灣一樣，自古以來就是中國領土不可分割的一部分，美日將它們納入歸還沖繩協定中“完全是非法的，這絲毫改變不了中華人民共和國對釣魚島等島嶼的領土主權”。(10)與此同時，美國卵翼下的台灣當局也堅決不接受美日拿中國釣魚島私相授受。1970年9月16日，台灣駐美“大使”周書楷與美國副國務卿格林會談時說，“萬望美國政府不要支持日本（對釣魚島）的主權要求”。(11)1971年2月23日，台灣外交部長魏道明在立法院答詢時指出，中華民國對釣魚島擁有主權。同年3月15日，周書楷向美國國務院提交照會，“希望美國能夠尊重中國對釣魚島的主權，在1972年結束對琉球群島託管時將釣魚島歸還中華民國政府”。(12)
當時美國已決定與新中國和解以聯華抗蘇，也不願意過分傷害其“老朋友”台灣，更要繼續利用日本，因此它極力在中國大陸、台灣和日本之間玩“平衡術”。“在1970年至1971年短短一年多時間內，美國政府密集發表聲明，反復重申美國在釣魚島主權爭端問題上的中立立場。”(13)在《美日歸還沖繩協定》簽訂的當天下午，美國國務院新聞發言人稱，美國將釣魚島施政權返還給日本，不影響中華民國對該諸島的主權，美國不能強化對日和約以前日本所有的法律權利，也不能縮小中華民國所有的權利，對釣魚島主權爭端持中立立場。(14)1971年9月，美國國務院發言人麥克羅斯基說：“釣魚島問題應該由當事國解決。”(15)同年10月，美國政府表示：“美國認為，把原從日本取得的對這些島嶼的行政權歸還給日本，毫不損害有關主權的主張。美國既不能給日本增加在它們將這些島嶼行政權移交給我們之前所擁有的法律權利，也不能因為歸還給日本行政權而削弱其它要求者的權利……對此等島嶼的任何爭議的要求均為當事者所應彼此解決的事項。”(16)但是，美國這一貌似“中立”、“公正”的立場實際上是對日本對中國釣魚島的非法主權訴求和實際管轄的支持，是夥同日本侵犯中國領土主權，而且暗藏“兩個中國”陰謀，也傷害了與中華民國的盟誼。連基辛格這個當時的決策者私下也稱美國在爭端中保持“中立”的說法是“胡說八道”。(17)
（四）美國把《美日安保條約》與釣魚島掛鉤，更加堅決支持日本。
1996年8月美國駐日大使蒙戴爾在接受《紐約時報》等採訪時表示“日美安全保障條約不適用於尖閣群島”(18)。但是，美國很快自食其言。隨著世紀之交中國國力不斷增強而日本經濟持續低迷，美國在1996年的台海危機中與中國驚險過招後，它在保持對華接觸的同時逐漸視中國為潛在戰略競爭對手，利用日本遏制中國的意願更加強烈，因此在釣魚島爭端中公開堅定地支持日本。美日通過1996年發表《美日安全保障聯合宣言》和1997年制定《美日防衛合作新指針》強化軍事同盟後，日本要求美國將防衛承諾擴大到釣魚島。於是美國從1997年開始明確表示釣魚島適用於《美日安保條約》第五條：“各締約國宣誓在日本國施政的領域下，如果任何一方受到武力攻擊，依照本國憲法的規定和手續，採取行動對付共同的危險”。(19)2001年12月美國助理國務卿福特表示：“一旦釣魚島遭受攻擊，美國有可能對日本提供支持”；“美日關係對美國的國家利益來講是至關重要的，只要是與日本有關的糾紛，美國多少會插手進去”；“在考慮美國的亞洲政策時，沒有什麼比對日政策更重要的了”；“這不僅是個關係深淺的問題，更重要的是這涉及美國的國家利益”。(20)2004年2月美國副國務卿阿米蒂奇在訪問日本時表示：施政權所涉及的範圍都適用於《美日安保條約》，日本施政下的領域一旦受到攻擊，那將被視為對美國的攻擊。(21)
2010年9月中日釣魚島撞船事件發生後不久，美國國務卿希拉里在日美外長會談時稱釣魚島是《美日安保條約》的適用對象。2012年7月，她再次向日方承諾《美日安保條約》適用於釣魚島的政策沒有改變。同年9月中旬，美國國防部長帕內塔訪問日本時也表示《美日安保條約》適用於釣魚島。2013年1月中旬，希拉里與日本新外相岸田文雄會談時首次公開警告中國：美國“反對任何尋求破壞日本對釣魚島管轄權的單方面行為。”(22)同年4月中旬和下旬，美國新任國務卿克里和參聯會主席鄧普西先後在東京表示《美日安保條約》適用於釣魚島。4月底，美國新任國防部長哈格爾在華盛頓會晤日本防務相小野四五典時也重申了這一立場。尤其是，2014年4月奧巴馬訪日時史無前例地公開表達了這個立場。2015年4月下旬美日華盛頓“2+2”會議上，美方又重申這個立場，甚至稱必要時以核武保衛日本。2017年2月初美國新防長馬蒂斯訪日時確認釣魚島適用《美日安保條約》，幾天後美國新任國務卿蒂勒森與日本外相岸田通話時重申了這一立場。
美國在釣魚島爭端中對日本的堅決支持還表現在軍事和法律上。2010年以來，美國通過加強美日安全政策協調、調整駐日美軍和頻繁舉行美日聯合軍演，不斷強化主要針對中國的美日同盟。比如：2013年6月上旬“習奧會”剛落幕，代號為“黎明閃電戰”的美日大規模海陸空聯合軍演就在美國西海岸拉開帷幕，不久後號稱規模空前的美日聯合空軍演習在日本上演。美空軍太平洋司令卡萊爾甚至揚言，美軍精銳將像包圍蘇聯那樣包圍中國。(23)同年11月23日中國宣佈設立東海防空識別區後，美國與日本同聲指責中國的舉措是嚴重挑釁行為，並隨即派兩架B-52戰略轟炸機飛過中國東海防空識別區。與此同時，美國國會多次採取行動，為美國外交和軍事支持日本進行法律背書。2012年12月初美國參議院通過的《2013財年國防授權法》修正案的補充條款規定，美國對釣魚島最終主權不持立場，但承認日方對該島嶼的行政管轄權，釣魚島及其附屬島嶼是《美日安保條約》第五條的適用對象。(24)2013年7月29日，美國參議院通過關於釣魚島問題的決議案，指責中國的行為加劇東亞緊張局勢，重申將依據《美日安保條約》應對任何對釣魚島的武力攻擊。
美國對中國釣魚島政策的
霸權邏輯及戰略意圖
美國對中國釣魚島政策的前生今世折射了美國東亞霸權戰略的歷史嬗變。冷戰前期，美國不讓釣魚島回歸中國，把其非法管控“合法化”，以服務於其遏制中蘇的東亞霸權戰略。冷戰後期，美國“聯華抗蘇”的全球護霸戰略使它更不能承認釣魚島主權屬於日本，但是其以美日同盟為基石的東亞霸權戰略又決定了它要把該島管轄權移交給日本。冷戰後尤其是全球金融危機爆發以來，隨著中國快速崛起，主要針對中國的美國“亞洲再平衡”戰略需要日本堅決支持與配合，因此美國把《美日安保條約》與中國領土釣魚島掛鉤，在不斷激化的釣魚島爭端中堅定支持日本。
作為二戰後美國東亞冷戰戰略和冷戰後美國東亞霸權戰略的產物和體現，美國對中國釣魚島政策罔顧歷史事實，是非不分，一再違反國際法，充滿霸權邏輯：先無中生有地解釋非法的《舊金山和約》，把它對釣魚島8年多的非法控制“合法化”，再依據非法的《美日返還沖繩協定》把釣魚島的管轄權交給對它不擁有主權的日本；一邊縱容日本所謂的釣魚島主權不存在爭議因而不與中國談判的錯誤立場，一邊反復要求中國必須與日本和平解決爭端，並以維護釣魚島“現狀”乃至東北亞和平穩定為由，橫蠻地把《美日安保條約》與中國領土釣魚島掛鉤。
美國對中國釣魚島政策的所謂法律依據是《舊金山和約》、《美日歸還沖繩協定》與《美日安保條約》，但是，《舊金山和約》、《美日歸還沖繩協定》本身是非法的，而把《美日安保條約》與中國領土釣魚島掛鉤也違反國際法。
首先，《舊金山和約》違反了《開羅宣言》和《波茨坦公告》關於中國收回被日本佔領的領土和關於日本領土範圍的規定，是對世界反法西斯戰爭遠東戰區勝利成果的公然踐踏。1943年12月1日中美英共同發表的《開羅宣言》莊嚴宣告：“三國之宗旨在剝奪日本自1914年第一次世界大戰開始以後在太平洋所奪得的或佔領之一切島嶼，在使日本所竊取於中國之領土，例如滿洲、台灣、澎湖群島等，歸還中華民國。務將日本從其他以武力或貪欲攫取之領土驅逐出境。”(25)中國釣魚島無疑屬於日本以武力或貪欲攫取之領土。1945年7月26日中美英共同發表的《波茨坦公告》（蘇聯後來加入）第八條明確規定：“《開羅宣言》之條件亦將實施，而日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人決定的其他小島之內。”(26)日本在1945年9月2日簽字的《日本投降書》中承諾接受《波茨坦公告》第八條之規定。重申《開羅宣言》之原則的《波茨坦公告》是最終結束二戰的具有充分國際法效力的國際文件，其原則理應得到有關各方全面遵守。因此，戰後釣魚島理應與台灣和澎湖一起回歸中國。然而，《舊金山和約》把美、英、中、蘇等達成的上述協議拋諸腦後，“是對盟國處置日本領土規定的否定，是非法的、無效的，更不能作為日本擁有釣魚島主權的歷史與法律‚依據‛”。(27)美國還濫用對新中國無法律約束力的片面的《舊金山和約》授予它的託管權，把其非法控制的中國領土釣魚島擅自納入其琉球託管範圍，不僅違反了聯合國託管制度（《聯合國憲章》第12章第78條規定：聯合國會員國領土不適用於託管。(28)），而且是對中國領土主權的侵犯。
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