相對於支持產業政策的龐大陣營，反對產業政策的陣營無論是在規模還是在聲音上都要弱小許多。批判產業政策的人士所持論據基本都屬於“自由放任”經濟意識形態的傳統觀點，他們可以被稱為新古典主義者。他們認為市場是比政府更為有效的資源分配者，政府不能“挑選贏家”（picking winners）；政府干預將會導致“朋黨資本主義”的產生；很多以國家利益為名的政府干預，非但不能保護國家利益，甚至會傷害國家利益。他們明白無誤地聲稱“產業政策不是美國經濟的萬靈藥”。美國經濟學家邁克爾·斯特蘭（Michael R. Strain）不無嘲諷地指出“產業政策在理論上的表現要比實踐上的表現好很多”。卡托研究所是反擊產業政策、維護市場力量的重要陣地。針對“產業政策可以保護國家安全”的論調，卡托研究所發佈長文從理論和實踐兩個方面論證產業政策、市場與國家安全之間的關係。具體到美國是否應實行產業政策的問題上，它認定“更自由的市場能夠促進國家安全與經濟韌性”；而產業政策在維護國家安全上“不僅僅屢嘗敗績，且經常建立在對國家安全概念的擴大化和政治化理解上”；美國的立法者和官僚階級沒有能力去“選擇勝者”和分配公共資源；美國政治系統具有某些固有因素導致政府缺乏在範圍、持續時間和預算成本方面的自律性規範；而且施行產業政策可能會產生巨大的非可見成本，最終拖累美國經濟的發展。⑨
（二）美國政府面對爭論採取的立場
儘管有上述爭論，但支持產業政策的聲音已在美國的輿論場上佔據上風，逐漸成為一種經濟意識形態共識。據皮德森國際經濟研究所2021年的一篇研究報告判斷，“截至2020年，美國意識形態的鐘擺似乎已經偏向於支持產業政策上來”。⑩不僅在輿論上占上風，許多本質上即為產業政策的政府政策近年在美國已經得以落地實施。以“重建美好未來”、“購買美國”為口號的拜登經濟學（Bidenomics）的內容就是產業政策的典型例證。在當前的拜登政府，反思過往的經濟政策、為目前施行的產業政策進行毫不掩飾的辯護，已經成為美國政策制定界在經濟政策上的論述潮流。
在為產業政策進行辯護時，拜登政府的官員都無可避免地談及“市場”的角色，但與以往不同的是，他們大多會長篇大論地論及市場的缺陷以及其對美國經濟安全的傷害。時任美國國家經濟委員會主任的布萊恩·德澤（Brain Deese）2022年4月與10月分別在紐約和製造業名城克利夫蘭發表演講，宣揚拜登政府推出的“現代美國產業戰略”（modern American industrial strategy）。德澤所謂的產業戰略即是產業政策之意，他解釋該戰略“本質上是一個多年期的全國性動員”（multiyear national mobilization effort），並且明瞭地指出實施該戰略是為了彌補私營資本主義的缺陷：該戰略“識別出那些私營產業部門僅憑自己無法籌集到足額投資以獲取我們核心經濟利益和國家安全利益的領域，而後使用公共投資來提振私營投資和創新”；美國“不會接受僅盯著私營底線的個體決策（指的是私營企業主的市場化決策，本文作者注）造成我們在關鍵產業上落後的命運”；“我們深知氣候危機的解決不能僅僅依靠市場的力量”。⑪
美國國家安全事務助理沙利文2023年4月在布魯金斯學會發表的演講也提出了對自由市場理論的質疑，他講到“沒有人，尤其不是我，正在低估市場的力量，但是戰略物資的整體供應鏈以及那些製造此供應鏈的產業和就業機會，已經以過度簡單化的市場效率的名義，轉移至國外。關於‘深度貿易自由化將會助益美國出口產品、而非就業和產能’的假設，也衹是一個已許諾、但未兌現的誓言”。⑫也正是在這場演講中，沙利文提出了引人注目的“新華盛頓共識”。
白宮經濟顧問委員會成員希瑟·布西（Heather Boushey）2023年5月在皮德森國際經濟研究所一個主題為“反思財政政策”（Rethinking Fiscal Policy）的會上，再度公開表示拜登政府“正創建一個新的、現代的美國產業戰略”。在演講中，布西回顧了美國產業政策的歷史淵源，以佐證拜登政府產業政策的合法性。而且她還毫不諱言地指出了市場存在的“缺陷”，她認為市場並不旨在促進公共福祉；市場不考慮公平；一個不受節制的市場以短期的利潤和損失為導向，而非以穩定與可持續的增長為導向；市場不明白在人員和地區上的投資可以通過提高生產力和實現共享增長而獲得回報；單憑市場無法充分考慮美國的國家利益。⑬這種公開批判市場的態度在信奉亞當·斯密與哈耶克學說的資本主義國家的官方表態中是較為罕見的，因此也頗引人注目。無論是德澤，還是布西，抑或沙利文，他們都習慣援引建國先賢漢密爾頓報告中的那句名言以佐證拜登政府的產業政策——“公共財政必須彌補私人資源的缺陷”。⑭
三、美國產業政策的執行現狀與經濟意識形態本質
幾乎與新冠疫情2020年開始席捲全球的同時，關於產業政策的支持浪潮也開始席捲全美。自特朗普執政末期以來，尤其是拜登執政以來，美國政府在製造業與科技研發領域採取的立法與行政舉措，清楚地表明它的產業政策的規模和力度已經到了空前的程度。
（一）美國政府對產業政策的執行現狀
在特朗普時期，美國政府就已經有規模地實施了帶有產業政策特徵的經濟政策，其中最典型的例證是其執政末期美國政府支持的一項疫苗研發工程。面對新冠疫情的衝擊，美國政府於2020年5月正式宣佈開展一個名為“曲速行動”（Operation Warp Speed）的、由政府支持的疫苗研發與生產加速計畫。特朗普聲稱這一行為是自“二戰曼哈頓工程之後美國最大規模的科學產業和組織協調行動”。⑮在這一行動中，諸如輝瑞、強生、莫德納、諾瓦瓦克斯、阿斯利康、再生元等一些著名藥企都被列入該計畫，受到政府的重點資助。曲速行動取得了良好的成效，基本完成了預先計畫的目的。
卡托研究所2021年的一份報告指出，產業政策的最大擁躉即是拜登總統。經濟學家斯蒂芬·沃格爾指出，產業政策就是拜登政府經濟計畫的核心。自其組閣執政以後，拜登就著手將其競選時期的經濟口號轉化為實際政策，通過擴大政府投入以刺激經濟。2021年11月，拜登簽署了《基礎設施投資與就業法案》，據此聯邦政府得以授權投入約1.2萬億美元到交通與路網建設、寬帶接入、清潔水源、電網更新等基礎設施建設領域。《通脹減縮法案》在2022年8月獲得拜登簽批，授權聯邦政府對電動汽車、關鍵礦物、清潔能源等產業進行高達3690億美元的財政補貼。在同月，拜登還正式簽署了《芯片與科學法案》，計畫為科學研發以及半導體生產提供總額為2800億美元的財政支持。這三項重要立法，連同2021年3月獲批的總額為1.9萬億美元《美國援助計畫法案》一起，構成了拜登政府產業政策的四項最重要例證，形成了拜登政府同時重視基礎設施建設、關鍵與新興技術研發以及綠色經濟的三位一體產業政策格局。這些舉措涉及領域之廣、資金投入之豐、執行規模之大，均創下了美國產業政策史上的新紀錄。⑯
（二）美國現行產業政策的經濟意識形態本質
本質上而言，美國現階段施行的產業政策是一種帶有社會主義色彩的資本主義經濟政策，它強調政府在關係到國家經濟命脈的重點領域加強干預和進行宏觀指導，是資本主義國家在面臨內外部嚴峻挑戰下對傳統自由主義經濟政策的一種矯正方案。產業政策所引發美國經濟意識形態的轉變，更多是一種危機性或競爭性的意識形態防禦，是對自由市場原教旨主義的一種“柔性抵制”。在促使美國採取產業政策的危機中，來自中國在科技創新領域的嚴峻挑戰或許最具緊迫性，也是推動美國政府進行經濟政策改革的最主要壓力。而施行產業政策恰又表現出美國政府對待中國的一種極為矛盾的心態——既是對中國科創成就的防備，又是對中國科創發展模式的藉鑒。
實際上，目前美國的產業政策實踐表明的是產業政策在美國的“復興”，而非是一種產業政策在美國的“初次萌發”，因為美國不僅有較為深厚的產業政策思想淵源，還有豐富的產業政策實踐歷史，例如羅斯福新政、艾森豪威爾總統的州際高速公路計畫、約翰遜總統的偉大社會計畫、20世紀80年代對半導體產業的扶持、2008年金融危機後的救市行為等等。傑瑞德·伯恩斯坦認為“美國同所有其他發達經濟體或新興經濟體一樣，一直都在實行產業政策，現在的問題不在於這個國家是否應該實行這些政策，而是它是否願意使其產業政策變得透明”。有專家認為“關於產業政策的爭議並未阻止政府大量地使用產業政策，甚至在政府於意識形態上敵視產業政策時，也是如此”。⑰無可否認的是，即便在自由市場主義盛行的過往四十年間，產業政策的確存在於美國的經濟政策之內，但衹是不溫不火地默默存在於政策的偏遠角落，不被人們重視。而產業政策之所以在目前得到如此激烈的討論，成為一種被普遍接受的經濟意識形態，是因為當下的美國產業政策的規模遠甚於過往四十年的產業政策規模，甚至要大於之前任何產業政策的高峰時期。因此問題的本質不僅僅在於產業政策是否存在，更在於產業政策的規模大小。在這個意義上，產業政策可以被視為一種復興，一種從近四十年來小規模實踐中的復興，一種比肩歷史上任何產業政策高潮的復興。
此外，還應該看到其意識形態本質的另一面，即當前支持産業政策的論說並不是經濟意識形態的徹底轉向，也並不意味著對傳統自由市場主義的完全背離。更為準確的認知是，當前的産業論說衹是從之前的唯市場論，轉變到市場與政府保持平衡的論點上。在此可以發現，現階段中美兩國在經濟意識形態上存在有較大意義上的趨同之處。
四、結語
在很大程度上，美國施行的產業政策體現出了美國保守主義的一種異化傾向，反映在經濟政策上，是它不再忠實地承認華盛頓共識的合理性，轉而偏向、採納並踐行“新華盛頓共識”，或一些學者所謂的“北京共識”。無論產業政策的概念及涵蓋面多麼存在爭議，但都無法忽視一個基本的事實，即美國越來越強調政府的作用，不再那麼堅定地相信市場。產業政策的復興已經成為一種既定的事實，人們開始關心其未來的前景如何，它能夠可持續地存於美國社會嗎？實際上，產業政策的危機性決策特徵，並不一定意味著產業政策在現階段的美國一定是短命的，因為中美競爭的長久持續性，兩國在經濟領域的競爭的長久存在，決定了產業政策在美國的長久存在。它可能會因為一時的效果不顯而短暫停歇，但會隨著中美競爭的持續進行而不斷進行。不僅國際形勢迫使美國如此，同時美國亦有足夠的國家能力與國家意志來維持產業政策的存在。實際上，目前美國產業政策的支持力度和範圍仍是較為有限的，主要集中在數個關鍵領域，因此美國政府在產業政策上的延續性能夠到保障，目前兩黨也都支持在重點領域進行公共投資，特朗普政府的保護主義產業政策被拜登政府延續下來，也足以證明產業政策的頑強生命力。總之，衹要來自中國的強勁競爭以及國際政治經濟形勢的複雜形勢仍舊存在，美國就有強烈的意願並動員足夠的國家能力長久地堅持其產業政策。
基金項目：本文係國家社科基金中國歷史研究院重大歷史問題研究專項“戰後美國科技創新體系形成、走勢及啟示研究”（項目批准號:23VLS030）的階段性成果
注釋：
①Todd Tucker, "Industrial Policy and Planning: What It is and How to Do It Better," Roosevelt Institute, 2019, p. 9.
②Ken Warwick, "Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends," OECD Science, Technology and Industrial Policy Papers, No.2, Paris: OCED Publishing, 2013, p. 15.
③Anshu Siripurapu, Noah Berman, "Is Industrial Policy Making a Comeback?" Council on Foreign Relations, September 18, 2023; Marcus Noland, Howard Pack, Industrial Policy in an Era of Globalization: Lessons from Asia, Washington: Institute for International Economics, 2003, p. 10.
④Claude E. Barfield, William A. Schambra, The Politics of Industrial Policy, Washington, D.C.: AEI Press, 1986, p. 63; Michael Munger, "Is It Time for an American Industrial Policy?" Pairagraph, May 27, 2020.
⑤William B. Bonvillian, "Emerging Industrial Policy Approaches in the United States," Information Technology & Innovation Foundation, October 4, 2021.
⑥Jared Bernstein, "The Time for America to Embrace Industrial Policy has Arrived," Foreign Policy, July 22, 2020; Jennifer Harris, Jake Sullivan, "America Needs a New Economic Philosophy, Foreign Policy Experts Can Help," Foreign Policy, February 7, 2020.
⑦Andrew Chatzky, Anshu Siripurapu, "Envisioning a Green New Deal: A Global Comparison," Council on Foreign Relations, February 1, 2021; Steven K. Vogel, "Level up America: The Case for Industrial Policy and How to Do It Right," Niskanen Center, April 2021; Ryan Fedasiuk, "Regenerate: Biotechnology and U.S. Industrial Policy," Center for a New American Security, July 28, 2022; Ricardo Hausmann, "Why Industrial Policy is Back," Project Syndicate, January 26, 2023.
⑧Robert Kuttner, "Neoliberalism: Political Success, Economic Failure," The American Prospect,June 25, 2019; American Compass, "Moving the Chains: 9 Strategies for Retaking Global Leadership in Industry and Innovation," American Compass, June 2020; Marco Rubio, "Rubio Argues for American Industrial Policy in Legislative Efforts to Combat China," May 18, 2021, https://www.rubio.senate.gov/rubio-argues-for-american-industrial-policy-in-legislative-efforts-to-combat-china/.
⑨Jon Talton, "Why Industrial Policy isn't a Cure-all for America's Economy," The Seattle Times, August 25, 2023; Michael R. Strain, "Why Industrial Policy Fails," Project Syndicate, August 15, 2023; Scott Lincicome, "Manufactured Crisis: 'Deindustrialization,' Free Markets, and National Security," Cato Institute, January 27, 2021.
⑩Gary Clyde Hufbauer, Euijin Jung, “Scoring 50 Years of US Industrial Policy, 1970-2020,” Peterson Institute for International Economics, November 2021.
⑪White House, "Remarks on a Modern American Industrial Strategy by NEC Director Brain Deese," April 20, 2022; White House, "Remarks on Executing a Modern American Industrial Strategy by NEC Director Brain Deese," October 13, 2022.
⑫White House, "Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution," April 27, 2023.
⑬White House, "Remarks by Heather Boushey on How President Biden's Invest in America Agenda has Laid the Foundation for Decades of Strong, Stable and Sustained, Equitable Growth," May 31, 2023.
⑭Alexander Hamilton, "Alexander Hamilton's Final Version of the Report on the Subject of Manufactures, December 5, 1791," National Archives, https://founders.archives.gov/documents/Hamilton/01-10-02-0001-0007#ARHN-01-10-02-0001-0007-fn-0123.
⑮Audrey Conklin, "Trump Launches 'Operation Warp Speed' for Coronavirus Vaccine," Fox Business, May 15, 2020.
⑯Scott Lincicome, "Industrial Policy: A Bad Idea is Back," Cato Institute, July/August 2021; Steven K. Vogel, "Level up America: The Case for Industrial Policy and How to Do It Right," Niskanen Center, April 2021.
⑰Jared Bernstein, "The Time for America to Embrace Industrial Policy has Arrived," Foreign Policy, July 22, 2020; Réka Juhász, Nathan Lane, and Dani Rodrik, "The New Economics of Industrial Policy," National Bureau of Economic Research, August, 2023.
（全文刊載於《中國評論》月刊2024年4月號，總第316期，P99-107） |
