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| 軍事採購動輒耗資數十億，對台灣地區財政而言不啻為相當沉重的負擔。 |
中評社╱題：台灣地區軍事采購法律化的範式生成與效應評析 作者：曾麗凌（福州）,福建江夏學院法學院副教授／博士、福建省台灣法律研究院副院長
【摘要】台灣地區自2019年以來，相繼推出軍事武器采購特別條例，其內容又涉及軍事采購預算案的提出、審議、執行及監督等，從根本上講，是“憲政”法治下權力分立與制衡原則的具體實踐。其規範形式從“特別預算案”轉變為“特別預算條例”，規範內容上也突破了預算單一性和年度性原則。其規範效應主要表現在藉法律工具實現政治內核功能，包括：放大政治效果，以法律方式強化軍購權責；弱化軍購監督權，滋生行政權力濫用風險；對台灣地區公共社會福利改善產生排擠效應；與美國等外部勢力以立法方式推動軍事武器售台進行策應唱和。
自2004年至今，台灣地區有關潛艇、導彈等軍事武器采購預算案所產生的爭議，一直是兩岸政治事件中的熱門問題。2019年10月29日，台灣地區公布“新式戰機采購特別條例”（以下簡稱“戰機采購條例”），又於2021年11月23日公布“海空戰力提升計畫采購特別條例”（以下簡稱“海空戰力采購條例”）①。台灣地區軍事“立法”頻頻推出，其內容又涉及軍事采購預算案的提出、審議、執行及監督等，所以從根本上講，該行為是“憲政”法治下權力分立與制衡原則的具體實踐。但這一重要的法律議題在意識形態的支配下，一直淹沒在政治角力口水戰中，而失其根本聚焦。軍事采購動輒耗資數十億，對台灣地區財政而言不啻為相當沉重的負擔，雖有來自輿論及民意的諸多批評，但由於台灣地區歷史上的政治強人傳統背景，行政部門強勢主導政治運作，“立法”部門對行政機關提出的各種預算案，很少發出批評或反省意見，來自學界的關注和研究也較少。本文擬從“規範論”角度，以法學視角深入整理探討台灣地區軍事采購法律化的範式及其生成，并對其功能效應進行評析。
一、規範形式：從“特別預算案”到“特別預算條例”
（一）“特別預算”意義及其法律性質
“現代公共預算法治與現代立憲政治相伴相生，是現代立憲政治的子系統。”②預算案的提出、審議、執行及監督等，是落實權力分立與制衡原則的具體實踐。在台灣地區憲制性規定中，“預算審議”是立法院的職權。③預算案經立法院審議後，具有法律拘束力，稱為“法定預算”。④
不過，由於預算案與法律的內容、規範對象以及審議方式有所不同，所以在效力上不具有法律的剛性，而更多是軟法的特徵。從本質上來講，預算具有法律性和財政計畫性的雙重性質。從法律性來看，預算案在程序上在立法院審議後，產生類似法律的對各權力機關的拘束力。從財政計畫性來看，預算是對財政收入和支出的事前預估性計畫，無論如何嚴密，終究不免受限於未來不可預知的變化，故預算案的原則方針具有軟法的彈性特徵，可因地制宜進行調整。台灣地區“預算法”中的調整制度包括預備金、經費留用許可、追加預算以及特別預算四種類型。這四種類型各有其法定適用條件，其對財政秩序影響程度呈遞進狀態，故彼此呼應，形成層級補充關係。當發生需要臨時支出事項時，如果能以準備金或經費留用許可制度解決時，就不應動用追加預算或特別預算方式。就特別預算而言，根據“預算法”第83條，僅在明示列舉的四種情況下，行政院方能在年度總預算之外，提出特別預算：“國防”緊急設施或戰爭、“國家”經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事。從列舉情形可見，特別預算制度僅在發生金額龐大而非預備金或留用費用所能容納情況下，需要因應特別重大緊急需求時，才能使用。在性質上是預算調整方式體系中的最後兜底手段，應審慎運用。
實踐中，台灣地區當局利用“特別條例”的“立法”方式，編制特別預算來籌措財源的做法屢見不鮮，甚至已屬稀鬆平常之事，其直接影響就是預算完整性難以維持，台政府每年編制的總預算屢屢失真。
（二）從“預算案”到“預算條例”
行政院原本就有編制特別預算案的權力，并送交立法院審議，歷史上也確實常行使這項權力，將特別預算“經常性編列”⑤，所以本無必要再提出特別的條例法案。
但“戰機采購條例”和“海空戰力采購條例”的主管部門均為台國防部。這是首次以“特別條例”的單行“立法”方式，在軍事采購方面取得編制特別預算的法源基礎，從而實現特別預算的形式從“預算案”到“預算條例”的轉向。
二、規範內容：突破預算單一性和年度性原則
“新式戰機采購特別條例”內容比較簡短，其要點包括：條例的立法目的及主管機關，新式戰機采購的內涵和範圍，支應新式戰機采購所需經費的上限、來源與預算編列方式及舉債額度的限制，預算的執行應依法辦理審計等。
（一）行政恣意突破預算單一性原則
預算單一性原則，“要求單一公法人之年度總預算，應當將全體收支項目明列在單一之預算文書中，而在效果上排斥了複式預算以及總預算以外特別預算的存在，以便利議會或其他預算監督機關之審查。”⑥預算單一性原則主要反映了兩方面的“憲政”法治要求——確保政府會計帳目的清晰以及“立法”審查的有效性，從而保證立法院優位及政府行為的透明度及可預測性。任何可預見的固定性、經常性的支出，均應被納入年度單一預算文書，以避免其他預算項目通過特別預算等方式，在事實上規避立法院的預算監督控制權力。
民進黨當局此番濫用特別預算方式挑戰預算法制所應遵守的技術性底綫，將采購周期長達五六年的軍購項目認定為“國防緊急設施”而提出重大的軍事采購特別預算條例，在法律解釋論上，這些行政部門的辯解顯得相當的牽強。這種利用特別條例方式夾帶對其有利但政治上有爭議的預算的行事方式將使上述議會優位及政府行為可預測性等要求淪為空談。
“新式戰機采購特別條例”所需經費上限新台幣2500億元、“海空戰力提升計畫采購特別條例”所需經費上限新台幣2400億元，其來源均以移用以前年度歲計剩餘或舉借債務方式辦理。⑦其收支不計入每年度“公共債務法”的舉債總額，不受年度比例上限的拘束。這等於是在財政紀律的要求之外，另外開了一個自由收支的方便後門。其實無論是采購戰機或是戰力提升，均是在台當局編制預算時就能預見的支出，而不是突發的緊急事件，故而完全具備預先編入總預算的可能性。但台當局卻動用特別預算方式編列，導致年度總預算的失真，破壞其完整性，增加監督困難。
（二）長周期預算架空預算年度性原則
預算年度性原則，“要求政府之預算應以固定之年度作為基礎，原則上一年辦理一次，以達到國會對預算之控制審查所應具備的規律性以及實效性。”預算年度性原則相關問題的論述，所涉及的并不僅僅是“年度性”這一概念的技術性問題本身，更在於其蘊藏的財政法制基本“憲政”意涵，即不僅要求政府預算的通過及立法院對於行政部門的預算的授權應當以會計年度為基礎，而且更表明“憲政”秩序中立法院對行政部門的授權的範圍和界限，如果政府的行為超過這一會計年度或預算年度的，即可能欠缺立法院授權依據，而產生合法性甚至合憲性的瑕疵。因此，出於整體“憲政”秩序目的的考量，采取有限的預算年度而非一次性通過長期預算，是在台灣地區憲制性規範權力分立原則下，立法權和行政權相互制約和平衡之後的結果。台灣地區“預算法”第11條，“司法院大法官”釋字第520號解釋理由書，均明白無誤地指出預算年度性原則在台灣地區法律上的原則地位。
不過，預算年度性原則雖然被認為是預算法中的重要原則，但在台灣地區的實際“憲政”經驗中并未被徹底貫徹。“海空戰力提升計畫采購特別條例”預算年度自2021年11月23日至2026年12月31日，“新式戰機采購特別條例”預算年度自2019年10月29日至2026年12月31日，均采取多年期預算方式，從而迴避預算逐年授權的麻煩，避免政治預期的不穩定，而在預估未來長時間“國防”發展需求後在總預算之外采跨年度編列執行的特別預算方式。
三、規範效應：藉法律工具實現政治內核功能
（一）提振防禦能力，強化所謂不對稱作戰能力。
台澎金馬屬海島型狹窄地域，空防預警時間有限。台灣方面預判認為在2027年台空軍現有機隊將漸失優勢，雖然已經發展下一代新式戰機，然緩不濟急，亟需采取最小成本、最快方式籌獲高性能戰機加入作戰序列，通過直接向美國采購66架F-16V新式戰機，試圖強化并維持其制空權實力⑧，形成所謂“不對稱作戰能力”，即小規模部隊憑藉先進而有針對性的美制武器和戰略，采取突出機動性和精確打擊的“不對稱作戰戰略”，抵抗大規模進攻的能力。距離台灣地區於1992年購買F-16A/B型戰機已有22年，此次購買，將讓台灣地區成為亞太地區F-16的最大機隊。試圖成為整個機隊的維修中心，并通過“國防產業促進條例”，試圖提供工業合作，增加產業提升的機會。
面臨這樣一個重大的軍事采購案，台灣地區朝野不分黨派，以朝野協商獲得共識的方式，最快速地通過條例，表明在所謂“台灣安全”上的立場是一致的。
“新式戰機采購特別條例”是台灣地區立法院有史以來第一次，也是唯一的一次，由“外交委員會”及“國防委員會”會同“財政委員會”聯席審查特別預算的特別條例，⑨可見其對台灣地區意義非凡。
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